Frumvarp til laga um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í
almannaþágu. (Útvarpsgjald í
Í 14.gr frumvarps þess sem hér er kynnt er að finna á kvæði um álagningu á
útvarpsgjaldi á þá leið að ríkisskattstjóri skuli leggja það á samhliða
álagningu opinberra gjalda .
Gjaldskylda hvíli á þeim einstaklingum sem skattskyldir eru skv. 1. gr.
laga um tekjuskatt, og þeim lögaðilum sem skattskyldir eru og bera
sjálfstæða skattaðild skv. 2. gr. sömu laga, öðrum en dánarbúum, þrotabúum
og þeim lögaðilum sem undanþegnir eru skattskyldu skv. 4. gr. sömu laga.
Einnig skulu undanþegnir gjaldinu þeir einstaklingar sem ekki skulu sæta
álagningu sérstaks gjalds í Framkvæmdasjóð aldraðra eða skulu fá það gjald
fellt niður skv.lögum um málefni aldraðra.
Gjaldið skal nema 18.800 kr. ár hvert á hvern einstakling og lögaðila.. Í
stað tíu almennra gjalddaga skulu gjalddagar einstaklinga vera 1. ágúst,
1. september og 1. október. Gjalddagi lögaðila verði 1. nóvember. Dragist
framlagning álagningarskrár fram yfir 1. ágúst eða 1. nóvember færast
gjalddagar til um einn mánuð.
Þingskjal 1186 ? 748. mál.
Frumvarp til laga
um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu.
(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011?2012.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Markmið.
Markmið laga þessara er að stuðla að lýðræðislegri umræðu,
menningarlegri fjölbreytni og félagslegri samheldni í íslensku samfélagi
með fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Ríkisútvarpinu er falin framkvæmd
hennar eins og nánar er kveðið á um í lögum þessum. Ríkisútvarpið er
þjóðarmiðill og skal rækja fjölbreytt hlutverk sitt af fagmennsku,
metnaði, heiðarleika og virðingu. Það skal leggja rækt við íslenska tungu,
menningu, sögu þjóðarinnar og menningararfleifð.
2. gr.
Eignarhald og samningur um fjölmiðlun í almannaþágu.
Ríkisútvarpið er sjálfstætt opinbert hlutafélag í eigu íslenska
ríkisins. Sala Ríkisútvarpsins eða hluta þess, sameining við önnur félög
eða slit er óheimil.
Til að rækja hlutverk sitt samkvæmt lögum þessum er Ríkisútvarpinu
heimilt að eiga, leigja og reka hvers konar búnað og eignir, þar á meðal
dótturfélög, fasteignir og tæknibúnað.
Ríkisútvarpið fær leyfi samkvæmt lögum þessum til útvarps á þeim rásum
og tíðnisviðum sem það fær til umráða eða því kann síðar að verða
úthlutað.
Ráðherra gerir samning við Ríkisútvarpið um fjölmiðlun í almannaþágu
til fjögurra ára í senn. Í samningi skal nánar kveðið á um markmið,
hlutverk, skyldur og umfang starfseminnar skv. 1. og 3. gr. Í honum skal
einnig kveðið á um fjármögnun fjölmiðlunar í almannaþágu á öllu
samningstímabilinu.
II. KAFLI
Hlutverk og skyldur.
3. gr.
Fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu.
Um fjölmiðlaþjónustu Ríkisútvarpsins í almannaþágu gildir
eftirfarandi:
1. Fjölmiðlaþjónusta Ríkisútvarpsins í almannaþágu hefur það
markmið að mæta lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum í
íslensku samfélagi með miðlun texta, hljóðs og mynda.
2. Ríkisútvarpið skal framleiða og miðla vönduðu og fjölbreyttu
efni með mismunandi tæknilegum aðferðum til allra landsmanna óháð búsetu.
Ríkisútvarpið skal gera ráðstafanir til að hægt sé að flytja fréttir og
framleiða efni utan höfuðborgarsvæðisins.
3. Fjölmiðlaefnið skal hið minnsta vera fréttir og
fréttaskýringar, fræðsluþættir, íþróttaþættir, afþreying af ýmsum toga,
lista- og menningarþættir og sérstakt efni fyrir börn og ungmenni.
4. Ríkisútvarpið skal dreifa efni til alls landsins og næstu miða
með a.m.k. tveimur hljóðvarpsdagskrám og einni sjónvarpsdagskrá árið um
kring. Enn fremur að birta valda hluta efnis síns, breytta eða óbreytta,
ásamt öðru efni í breyttu eða óbreyttu formi með öðrum miðlunarleiðum,
þ.m.t. að gera efni aðgengilegt almenningi með þeim hætti að hver og einn
geti fengið aðgang að efninu og/eða þjónustunni á þeim stað og á þeirri
stundu er hann sjálfur kýs.
5. Ríkisútvarpið skal í samvinnu við til þess bær stjórnvöld
tryggja nauðsynlega öryggisþjónustu með upplýsingamiðlun um útvarp og
þegar við á eftir öðrum boðleiðum.
6. Ríkisútvarpið skal varðveita hljóðritanir, filmur, myndefni og
aðrar sögulegar minjar, sem ætla má að hafi menningarlegt og sögulegt
gildi fyrir íslensku þjóðina og heyrir ekki sérstaklega undir lög um
skylduskil safna. Heimilt er að fela viðurkenndum söfnum varðveislu
framangreindra menningar- og söguminja en óheimilt er að selja þær, gefa
eða farga, nema að fenginni umsögn safnaráðs samkvæmt safnalögum.
7. Ríkisútvarpið skal skapa vettvang fyrir aðkomu almennings að
stefnumótun fjölmiðlunar í almannaþágu með fyrirkomulagi sem nánar er
kveðið á um í samþykktum Ríkisútvarpsins.
Ríkisútvarpið skal sinna lýðræðislegu hlutverki sínu m.a. með því að:
1. Halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, þ.m.t.
mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana.
2. Veita víðtæka, áreiðanlega, almenna og hlutlæga frétta- og
fréttaskýringarþjónustu um innlend og erlend málefni líðandi stundar.
3. Vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á málum sem efst eru
á baugi hverju sinni og almenning varða.
4. Kynna margbreytileika mannlífs, lífsviðhorfa og lífsskilyrða í
landinu.
5. Miðla upplýsingum og veita landsmönnum innsýn í alþjóðamál,
mismunandi menningarheima og ólík sjónarmið.
6. Hafa hlut karla og kvenna sem jafnastan í starfsemi
Ríkisútvarpsins og í dagskrá þess.
7. Kynna framboð til almennra kosninga, helstu stefnumál framboða
og frambjóðenda eftir atvikum og greina ítarlega frá niðurstöðum kosninga.
Einnig skal það bjóða stjórnmálaflokkum, frambjóðendum til almennra
kosninga og fylkingum í þjóðaratkvæðagreiðslum að kynna stefnumál sín á
hefðbundnum dagskrártíma, án endurgjalds. Ríkisútvarpið skal birta
opinberlega reglur þar að lútandi.
Ríkisútvarpið skal sinna menningarlegu hlutverki sínu m.a. með því að:
1. Leggja rækt við íslenska tungu.
2. Kynna sögu þjóðarinnar, menningararfleifð og náttúru.
3. Bjóða fjölbreytt og vandað menningarefni og fjalla um ólík svið
lista og menningarlífs á Íslandi og erlendis, auk þess að vera vettvangur
umræðna og skoðanaskipta um íslenska menningu og samfélag.
4. Framleiða sjálft og í samstarfi við aðra lista- og
menningarefni, þ.m.t. íþróttir, með sérstakri áherslu á leikið efni, auk
þess að endurspegla samtímamenningu þjóðarinnar. Ríkisútvarpið skal vera
virkur þátttakandi í íslenskri kvikmyndagerð, meðal annars með kaupum frá
sjálfstæðum framleiðendum.
5. Framleiða og miðla fjölbreyttu efni við hæfi barna og ungmenna.
6. Miðla afþreyingar- og menningarefni við hæfi fólks á öllum
aldri. Erlent efni skal vera frá mismunandi menningarheimum og áhersla
lögð á norrænt og annað evrópskt efni.
Í starfsháttum sínum skal Ríkisútvarpið:
1. Vera til fyrirmyndar um gæði og fagleg vinnubrögð.
2. Ábyrgjast að sanngirni og hlutlægni sé gætt í frásögn, túlkun
og dagskrárgerð, leitað sé upplýsinga frá báðum eða öllum aðilum og
sjónarmið þeirra kynnt sem jafnast.
3. Sannreyna að heimildir séu réttar og að sanngirni sé gætt í
framsetningu og efnistökum.
4. Virða friðhelgi einkalífsins í fréttum og dagskrárefni nema
lýðræðishlutverk Ríkisútvarpsins og upplýsingaréttur almennings krefjist
annars.
5. Vera óháð stjórnmálalegum, hugmyndafræðilegum og efnahagslegum
hagsmunum í efnismeðferð og ritstjórnarákvörðunum.
6. Stunda vandaða og gagnrýna blaðamennsku og rýna m.a. störf
yfirvalda, félaga og fyrirtækja sem hafa áhrif á hag almennings.
7. Dagskrárákvarðanir skulu teknar á faglegum forsendum.
4. gr.
Önnur starfsemi.
Ríkisútvarpið skal stofna og reka dótturfélög, sem að fullu leyti eru
í eigu þess, fyrir aðra starfsemi en þá sem kveðið er á um í 3. gr. Þá er
Ríkisútvarpinu heimilt að eiga hlut í fyrirtækjum sem framleiða, vinna eða
dreifa dagskrárefni.
Tilgangur dótturfélaga Ríkisútvarpsins er að styðja við starfsemi
móðurfélagsins með því að nýta tæknibúnað, dreifikerfi, sérþekkingu
starfsmanna og aðstöðu Ríkisútvarpsins til annarrar starfsemi en þeirrar
sem fellur undir 3. gr. Innan starfsemi dótturfélaga fellur m.a. að taka
saman, gefa út og dreifa hvers konar áður framleiddu efni í eigu
Ríkisútvarpsins. Einnig að selja birtingarrétt að efni Ríkisútvarpsins og
að framleiða og selja vörur sem tengjast framleiðslu Ríkisútvarpsins á
efni sem fellur undir 3. gr. Dótturfélagi er heimilt að semja við önnur
fyrirtæki um framangreind verkefni. Ríkisútvarpið skal setja gjaldskrá
fyrir þessa starfsemi og birta á vef sínum
Ríkisútvarpið skal fela dótturfélagi að selja birtingar á
viðskiptaboðum í miðlum Ríkisútvarpsins, sbr. 7. gr. Fjárreiðum vegna sölu
á birtingu viðskiptaboða skv. 7. gr. skal halda aðgreindum frá starfsemi
sem fellur undir 3. gr.
Starfsemi dótturfélaga Ríkisútvarpsins samkvæmt þessari grein lítur
sömu löggjöf og félög í samkeppnisrekstri.
Tryggja skal ritstjórnarlegan aðskilnað milli Ríkisútvarpsins og
dótturfélaga þess.
Nánar skal kveða á um skipan stjórna í dótturfélögum Ríkisútvarpsins í
samþykktum þess.
5. gr.
Fjárhagslegur aðskilnaður.
Halda skal fjárreiðum alls reksturs vegna fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu samkvæmt 3. gr. aðskildum frá fjárreiðum annars reksturs á
vegum Ríkisútvarpsins eða dótturfélaga þess. Er Ríkisútvarpinu óheimilt að
nota fjármuni frá rekstri skv. 3. gr. til þess að greiða niður kostnað
vegna annarrar starfsemi. Rekstrarafgang af starfsemi dótturfélaga skal
nýta til starfsemi samkvæmt 3. gr. og eftir atvikum til að auka eigið fé
samkvæmt nánari ákvörðun aðalfundar.
6. gr.
Textun og táknmálstúlkun.
Efni á erlendu máli, sem sýnt er í sjónvarpsdagskrá Ríkisútvarpsins,
skal fylgja íslenskt tal, íslensk talsetning eða texti á íslensku eftir
því sem við á hverju sinni. Það á þó ekki við þegar fluttir eru erlendir
söngtextar eða þegar dreift er viðstöðulaust um gervitungl og móttökustöð
fréttum eða fréttatengdu efni sem sýnir að verulegu leyti atburði er
gerast í sömu andrá. Við þær aðstæður skal, eftir því sem kostur er, látin
fylgja endursögn, textun eða kynning á íslensku á þeim atburðum sem sýndir
eru. Skal lögð áhersla á að allt tal og texti sé á lýtalausri íslensku.
Ríkisútvarpið skal veita heyrnarskertum aðgang að fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu með textun á sjónvarpsefni, með textavarpi, útsendingum á
táknmáli og/eða öðrum miðlunarleiðum er henta í þessu skyni og eru í
samræmi við tæknilega möguleika á hverjum tíma.
Ef rof verður á dagskrá eða fréttatímar sendir út við sérstakar
aðstæður, skal Ríkisútvarpið gera efnið aðgengilegt heyrnarskertum með
táknmálstúlkun og/eða textun.
Ríkisútvarpið skal leita leiða til að koma til móts við sjónskerta með
tæknilegum aðferðum.
7. gr.
Viðskiptaboð.
Auglýsingar skulu skýrt afmarkaðar frá öðru dagskrárefni
Ríkisútvarpsins og gæta skal hófsemi í birtingu.
Ekki er heimilt að slíta í sundur dagkrárliði með viðskiptaboðum í
sjónvarpi en þó má víkja frá því vegna útsendingar íburðarmikilla
dagskrárliða eða eigin framleiðslu sem er a.m.k. 60 mínútur að lengd
samkvæmt reglum sem Ríkisútvarpið setur sér.
Við myndmiðlun skal hlutfall auglýsinga og fjarkaupainnskota innan
hverrar klukkustundar ekki fara yfir 8 mínútur. Í merkingu þessa ákvæðis
telst eftirfarandi ekki til auglýsinga:
a. Tilkynningar frá Ríkisútvarpinu um myndmiðlunarefni þess og
stoðframleiðslu sem leiðir beint af því efni, kostunartilkynningar og
tilkynningar um vöruinnsetningu og sýndarauglýsingar.
b. Tilkynningar um opinbera þjónustu og hjálparbeiðnir
líknarstofnana sem birtar eru endurgjaldslaust.
Ríkisútvarpið skal setja og birta gjaldskrá fyrir viðskiptaboð. Við
sölu viðskiptaboða skal gætt jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum
Ríkisútvarpsins. Afsláttarkjör fyrir kostunaraðila og auglýsendur skulu
vera gagnsæ og standa öllum viðskiptamönnum til boða fyrir sambærilegt
umfang viðskipta.
Ríkisútvarpinu er óheimilt að selja viðskiptaboð til birtingar á
veraldarvefnum. Heimilt er þó að láta þau viðskiptaboð og
kostunartilkynningar sem eru hluti af útsendingu dagskrár Ríkisútvarpsins
birtast á vef þess. Þá er Ríkisútvarpinu heimilt að birta á vef sínum
viðskiptaboð og kostunartilkynningar sem tengjast vefútsendingum
sérstaklega og kynna þar dagskrá Ríkisútvarpsins ásamt þjónustu og hlutum
sem tengjast henni.
Vöruinnsetning er óheimil í efni sem Ríkisútvarpið framleiðir sjálft
og/eða framleiðir í samstarfi við aðra innlenda aðila og er sérstaklega
framleitt fyrir Ríkisútvarpið. Ríkisútvarpinu er þó heimilt að nota
upptökustaði og leikmuni eða vísa til ákveðinnar þjónustu vegna notagildis
og/eða í listrænum tilgangi og skal það gert með látlausum hætti.
Ríkisútvarpið setur reglur um viðskiptaboð í miðlum sínum og skulu þær
birtar á vef þess.
III. KAFLI
Stjórnskipulag Ríkisútvarpsins.
8. gr.
Umboð ráðherra.
Ráðherra sem fer með menningarmál fer með eignarhlut íslenska ríkisins
í Ríkisútvarpinu.
Um réttindi og skyldur Ríkisútvarpsins skal mælt nánar fyrir í
samþykktum þess.
9. gr.
Stjórn Ríkisútvarpsins.
Stjórn Ríkisútvarpsins skal kosin á aðalfundi. Aðalfundur skal haldinn
fyrir lok janúarmánaðar ár hvert. Stjórn Ríkisútvarpsins skipa sjö menn og
jafnmargir til vara.
Áður en stjórn er kosin á aðalfundi skal hún tilnefnd til tveggja ára
í senn:
1. Ráðherra tilnefnir einn mann sem kjörinn skal formaður og einn
til vara. Stjórn skiptir með sér öðrum verkum.
2. Starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins tilnefna einn mann og annan
til vara á löglega boðuðum fundi og skulu þeir kosnir í stjórn
Ríkisútvarpsins.
Ráðherra skipar fimm manns og jafnmarga til vara í valnefnd til
tveggja ára í senn. Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis tilnefnir þrjá
fulltrúa og jafn marga til vara, Bandalag íslenskra listamanna tilnefnir
einn fulltrúa og annan til vara og Samstarfsnefnd háskólastigsins
tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara.
Hlutverk valnefndar er að tilnefna fimm fulltrúa í stjórn og fimm til
vara, sem skulu kosnir í stjórn Ríkisútvarpsins. Við tilnefningu á
fulltrúum í stjórn skal valnefnd hafa hagsmuni Ríkisútvarpsins að
leiðarljósi og að meðal stjórnarmanna sé m.a. þekking og reynsla af
fjölmiðlun, menningarmálum, nýjum miðlum á hverjum tíma, rekstri og
stjórnun fyrirtækja. Þá skal gæta að jafnrétti kynjanna í tilnefningum
valnefndar.
Stjórnarmenn skulu uppfylla hæfi skv. 66. gr. laga um hlutafélög, nr.
2 /1995, með síðari breytingum. Þeir mega ekki, hvorki beint né óbeint,
inna af hendi nokkurt starf, taka við greiðslu eða hafa nokkurra hagsmuna
að gæta í öðrum fjölmiðlafyrirtækjum eða fjölmiðlatengdum fyrirtækjum sem
leitt geta til árekstra við hagsmuni Ríkisútvarpsins. Kjörnir fulltrúar
til Alþingis og sveitarstjórna eru ekki kjörgengir í stjórn
Ríkisútvarpsins.
10. gr.
Starfssvið stjórnarinnar.
Stjórn Ríkisútvarpsins fer með æðsta vald í málefnum þess á milli
aðalfunda. Stjórnin ber ábyrgð á rekstri Ríkisútvarpsins og að farið sé að
lögum um Ríkisútvarpið, að samþykktir þess og ákvæði samnings um
fjölmiðlun í almannaþágu séu uppfyllt. Starfssvið stjórnar Ríkisútvarpsins
nær sérstaklega til eftirfarandi þátta í starfi þess:
1. Að móta í samvinnu við útvarpsstjóra áherslur í starfi,
dagskrárstefnu og meginstefnu Ríkisútvarpsins til lengri tíma.
2. Að staðfesta skipurit fyrir Ríkisútvarpið. Að ráða
útvarpsstjóra og leysa hann frá störfum. Er stjórn skylt að auglýsa stöðu
útvarpsstjóra opinberlega.
3. Að taka ákvarðanir um lán og ábyrgðir vegna Ríkisútvarpsins.
4. Að taka allar meiri háttar ákvarðanir um rekstur
Ríkisútvarpsins, þ.e. ákvarðanir sem ekki falla undir daglegan rekstur,
ýmist að eigin frumkvæði eða að fengnum tillögum útvarpsstjóra eða annarra
starfsmanna.
5. Að fylgjast með starfsemi og verkefnum Ríkisútvarpsins. Skal
útvarpsstjóri gæta þess að stjórnin sé á hverjum tíma upplýst um helstu
þætti í starfsemi Ríkisútvarpsins. Áætlanir sem gerðar eru fyrir hvert ár
skulu kynntar í stjórn.
6. Að fylgjast með rekstri Ríkisútvarpsins og samþykkja
fjárhagsáætlun fyrir hvert starfsár.
7. Að gera grein fyrir því í ársskýrslu til aðalfundar hvernig
tekist hefur að uppfylla lögbundnar skyldur Ríkisútvarpsins um
fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu.
8. Að öðru leyti en að framan greinir er starfssvið stjórnar
ákveðið í samþykktum Ríkisútvarpsins, sbr. lög um hlutafélög, nr. 2/1995,
með síðari breytingum.
11. gr.
Útvarpsstjóri.
Útvarpsstjóri er framkvæmdastjóri Ríkisútvarpsins og skal uppfylla
hæfisskilyrði skv. 5. mgr. 9. gr.
Útvarpsstjóri skal ráðinn til fimm ára í senn og er heimilt að
endurráða hann einu sinni. Hann hefur daglegan rekstur Ríkisútvarpsins með
höndum og er jafnframt æðsti yfirmaður allrar dagskrárgerðar.
Við daglegan rekstur Ríkisútvarpsins skal útvarpsstjóri hafa að
leiðarljósi hlutverk og skyldur þess eins og kveðið er á um í lögum
þessum.
Útvarpsstjóri ræður aðra starfsmenn Ríkisútvarpsins. Stöður stjórnenda
Ríkisútvarpsins skulu auglýstar opinberlega.
12. gr.
Réttindi og skyldur starfsmanna fréttastofu og dagskrárgerðarmanna.
Útvarpsstjóri setur starfsreglur fyrir starfsmenn fréttastofu og
dagskrárgerðarmenn Ríkisútvarpsins og skilyrði áminningar og
brottreksturs, þar sem m.a. er kveðið á um að málefnalegar ástæður þurfi
ætíð að liggja að baki brottrekstri starfsmanns.
Telji starfsmaður ástæður brottrekstrar ekki málefnalegar á hann rétt
á skriflegri skýringu.
13. gr.
Innra eftirlit og gæðamál.
Ríkisútvarpið birtir reglur um innra eftirlit og gæðamál, þar með
talið meðferð athugasemda og kvartana.
Niðurstöðum Ríkisútvarpsins um athugasemdir og kvartanir er lúta að
efnismeðferð og umfjöllun um einstök málefni og óskir um andmælarétt er
hægt að skjóta til fjölmiðlanefndar, sbr. lög um fjölmiðla, nr. 38/2011.
Athugasemdir og kvartanir verða að berast skriflega til Ríkisútvarpsins
innan fjögurra vikna frá miðlun efnisins. Málskot skal eiga sér stað innan
fjögurra vikna frá því að niðurstöður Ríkisútvarpsins liggja fyrir.
IV. KAFLI
Tekjur Ríkisútvarpsins.
14. gr.
Tekjustofnar.
Tekjustofnar Ríkisútvarpsins eru sem hér segir:
1. Samkvæmt sérstöku gjaldi sem ríkisskattstjóri leggur á samhliða
álagningu opinberra gjalda skv. 93. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003.
Gjaldskylda hvílir á þeim einstaklingum sem skattskyldir eru skv. 1. gr.
laga um tekjuskatt, og þeim lögaðilum sem skattskyldir eru og bera
sjálfstæða skattaðild skv. 2. gr. sömu laga, öðrum en dánarbúum, þrotabúum
og þeim lögaðilum sem undanþegnir eru skattskyldu skv. 4. gr. sömu laga.
Undanþegnir gjaldinu eru þeir einstaklingar sem ekki skulu sæta álagningu
sérstaks gjalds í Framkvæmdasjóð aldraðra eða skulu fá það gjald fellt
niður skv. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 125/1999, um málefni aldraðra. Gjaldið
skal nema 18.800 kr. ár hvert á hvern einstakling og lögaðila.
2. Rekstrarafgangur af starfsemi sem fellur undir 4. gr.
3. Tekjur af þjónustu sem fellur undir 3. gr., sbr. 3. mgr.
4. Aðrar tekjur sem Alþingi kann sérstaklega að ákveða.
Um álagningu, innheimtu, eftirlit og viðurlög fer samkvæmt ákvæðum
VIII.?XIV. kafla laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, með síðari breytingum,
eftir því sem við á. Í stað tíu gjalddaga skulu gjalddagar einstaklinga
vera 1. ágúst, 1. september og 1. október. Gjalddagi lögaðila er 1.
nóvember. Dragist framlagning álagningarskrár fram yfir 1. ágúst eða 1.
nóvember færast gjalddagar til um einn mánuð. Fyrsta virkan dag hvers
mánaðar skjal fjármálaráðuneyti greiða Ríkisútvarpinu fyrir fram fjárhæð
sem svarar til áætlaðs 1/12 heildartekna af gjaldi ársins samkvæmt þessari
grein sem koma skal árlega til uppgjörs á móti innheimtu skv. 1. tölul. 1.
mgr.
Stjórn Ríkisútvarpsins skal setja gjaldskrá fyrir þjónustu sem veitt
er á sviðum er falla undir 3. gr. og skal hún taka mið af raunkostnaði við
að veita þjónustuna og af höfundaréttargjöldum. Við öflun eigin tekna skal
Ríkisútvarpið gæta jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum þess og byggja ætíð
á málefnalegum sjónarmiðum og starfa í samræmi við í heilbrigða
viðskiptahætti.
V. KAFLI
Eftirlit, mat og viðurlög.
15. gr.
Eftirlit og mat.
Fjölmiðlanefnd skal árlega leggja sjálfstætt mat á það hvort
Ríkisútvarpið hafi uppfyllt almannaþjónustuhlutverk sitt skv. 3. gr. Matið
skal afhent stjórn Ríkisútvarpsins og ráðherra eigi síðar en þremur
mánuðum eftir að ársskýrsla Ríkisútvarpsins hefur verið birt.
Ríkisútvarpið skal láta fjölmiðlanefnd í té upplýsingar til að hún
geti sannreynt og metið gagnsæi og hlutlæga kostnaðargreiningu á
almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins, byggða á ársreikningi næstliðins
árs, að teknu tilliti til tekna að frádregnum kostnaði við þann hluta
starfseminnar sem fellur undir samkeppnisrekstur. Fjölmiðlanefnd skal
njóta liðsinnis Ríkisendurskoðunar í þessu efni.
16. gr.
Mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Ríkisútvarpið skal óska eftir heimild ráðherra fyrir nýrri
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu skv. 3. gr. ef áætlað er að hún muni kosta
meira en sem nemur 10% af innheimtu útvarpsgjaldi. Jafnframt skal óska
eftir mati á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu til fjölmiðlanefndar og
skal liggja fyrir ítarlegur rökstuðningur og fjárhagsáætlun. Enn fremur
skulu koma fram áætluð áhrif, nýbreytni og eftir atvikum tímalengd
þjónustunnar.
Ný fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu telst vera sú þjónusta sem er í
grundvallaratriðum ólík þeirri þjónustu sem Ríkisútvarpið veitir skv. 3.
gr. Fjölmiðlanefnd skal meta fyrirhugaða þjónustu og hvort hún uppfyllir
lýðræðislegar, menningarlegar, og samfélagslegar þarfir í íslensku
samfélagi og gera tillögu til ráðherra um hvort hún skal heimiluð.
Gefa skal hagsmunaaðilum og almenningi þriggja vikna frest til að koma
athugasemdum sínum á framfæri til fjölmiðlanefndar. Ef hagsmunaaðili óskar
eftir því sérstaklega skal fjölmiðlanefnd leita álits óháðs sérfræðings í
samkeppnismálum sem metur þjónustuna með tilliti til samkeppnissjónarmiða.
Við mat á hinni lýðræðislegu, menningarlegu og samfélagslegu þýðingu
þjónustunnar getur fjölmiðlanefnd jafnframt leitað álits óháðs sérfræðings
í þeim efnum. Skal Ríkisútvarpið bera kostnað af mati óháðra sérfræðinga,
að fengnu samþykki Ríkisútvarpsins.
Ríkisútvarpinu er heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu til reynslu í allt að 24 mánuði. Annars vegar er um að ræða
tímabundna þjónustu til að þjóna ákveðnum lýðræðislegum, menningarlegum
eða samfélagslegum þörfum og hins vegar þjónustu sem áætlað er að þróa
frekar. Ef ákveðið er, að reynslutíma loknum, að halda þjónustunni áfram
þarf hún að gangast undir mat fjölmiðlanefndar. Þó skal tilkynna ráðherra
og fjölmiðlanefnd um áætlaða þjónustu samkvæmt þessari grein áður en hún
hefst.
Við sérstakar aðstæður er varða almannaheill er Ríkisútvarpinu heimilt
að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu til þess að uppfylla
sérstök lýðræðisleg, menningarleg og samfélagsleg markmið án þess að fram
fari mat á henni. Miðlun efnis á nýjum dreifileiðum telst ekki til nýrrar
þjónustu. Þó skal tilkynna ráðherra og fjölmiðlanefnd um þjónustu við
sérstakar aðstæður samkvæmt þessari grein áður en hún hefst.
Skal ráðherra innan 12 vikna frá því að ósk Ríkisútvarpsins berst
kynna ákvörðun sína sem byggð er á tillögu fjölmiðlanefndar.
Nánar skal kveðið á um mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu í
reglugerð sem ráðherra setur að tillögu fjölmiðlanefndar.
17. gr.
Stjórnvaldssektir.
Fjölmiðlanefnd getur lagt stjórnvaldssektir á Ríkisútvarpið sé brotið
gegn ákvæðum 7. gr., um viðskiptaboð.
Sektir skv. 1. mgr. geta numið allt að 10 millj. kr. Við ákvörðun
sektar skal m.a. tekið tillit til alvarleika brots og tekna
Ríkisútvarpsins af broti þegar það á við. Um rannsókn og meðferð mála
samkvæmt þessari grein fer eftir viðeigandi ákvæðum laga um fjölmiðla, nr.
38/2011.
Falla má frá sektarákvörðun teljist brot óverulegt eða af öðrum
ástæðum er ekki talin þörf á beitingu sekta. Í slíku tilviki er
fjölmiðlanefnd heimilt að ljúka málsmeðferð með útgáfu álits sem birt er á
heimasíðu hennar.
VI. KAFLI
Ýmis ákvæði.
18. gr.
Lög um hlutafélög o.fl.
Að öðru leyti en fram kemur í lögum þessum gilda um Ríkisútvarpið lög
um hlutafélög, nr. 2/1995, með síðari breytingum, og lög um fjölmiðla, nr.
38/2011, að 16. og 52. gr. undanskildum.
Upplýsingalög, nr. 50/1996, gilda um starfsemi Ríkisútvarpsins.
19. gr.
Gildistaka.
Lög þessi öðlast þegar gildi. Frá sama tíma falla úr gildi lög um
Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, með áorðnum breytingum, að undanskildum
ákvæðum 4. gr. og 11. þeirra laga, sem halda gildi sínu til 31. desember
2012, sbr. ákvæði til bráðabirgða IX.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
Ríkisútvarpinu er heimilt að afla tekna með viðskiptaboðum, sölu og
leigu á vörum sem tengjast dagskrárefni þess og annarri þjónustu sem
fellur undir 4. gr. þar til dótturfélög hafa verið stofnuð og eru tekin
til starfa.
II.
Ekki þarf að meta þá fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu sem Ríkisútvarpið
veitir við gildistöku laga þessara. Þó skal Ríkisútvarpið senda
fjölmiðlanefnd, sbr. 16. gr., tæmandi lista yfir alla þá fjölmiðlaþjónustu
í almannaþágu sem það veitir við gildistöku laga þessara, innan þriggja
mánaða frá gildistöku þeirra.
III.
Tilnefna skal valnefnd og skipa stjórn skv. 9. gr. á sérstökum
aðalfundi sem skal haldinn eigi síðar en þremur mánuðum eftir gildistöku
laga þessara.
IV.
Ný stjórn Ríkisútvarpsins sem skipuð er samkvæmt ákvæði til
bráðabirgða III skal gera ráðningarsamning og samræma starfskjör
útvarpsstjóra 2. mgr. 11. gr.
V.
Eftir 1. janúar 2013 fer um tekjur félagsins skv. 14. gr.
VI.
Þegar hliðrænt dreifikerfi Ríkisútvarpsins hefur verið lagt niður og
dreifing er orðin að öllu leyti stafræn, er Ríkisútvarpinu heimilt að
hætta útsendingu sérstakra frétta á táknmáli ef aðalfréttatímar sjónvarps
verða táknmálstúlkaðir.
VII.
Eigi síðar en sex mánuðum eftir gildistöku laga þessara skulu
Ríkisútvarpið og ráðherra endurskoða samning um útvarpsþjónustu í
almannaþágu með hliðsjón af ákvæðum laga þessara.
VIII.
Þremur árum eftir gildistöku laga þessara skal fjölmiðlanefnd skila
skýrslu til ráðherra um reynsluna af framkvæmd laganna sem kynnt skal á
Alþingi.
IX.
Þrátt fyrir 19. gr. laga þessara frestast gildistaka tilgreindra
ákvæða laganna með eftirfarandi hætti:
1. Ákvæði 3. mgr. 4. gr. tekur gildi 1. janúar 2013.
2. Ákvæði 2. og 3. mgr. 7. gr. og 1. og 2. mgr. 14. gr. taka gildi
1. janúar 2014.
Innan tveggja mánaða frá gildistöku laga þessara skal ráðherra skipa
valnefnd skv. 3. mgr. 9. gr. og undirbúa kosningu nýrrar stjórnar
Ríkisútvarpsins á aukaaðalfundi þess sem halda skal við fyrsta
hentugleika. Fram til þess tíma skal starfandi stjórn Ríkisútvarpsins
halda umboði sínu.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp þetta er samið á vegum mennta- og menningarmálaráðuneytisins.
Verði frumvarpið að lögum mun það leysa af hólmi gildandi lög um
Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007.
Um mitt ár 2009 skipaði mennta- og menningarmálaráðherra starfshóp um
almannaútvarp á Íslandi. Verkefni starfshópsins var að leggja mat á áhrif
þeirra breytinga sem gerðar voru á Ríkisútvarpinu með nýjum lögum nr.
6/2007 og gera tillögur að úrbótum. Starfshópurinn skilaði skýrslu með
tillögum sínum til ráðherra í byrjun árs 2010. Í framhaldi kynnti ráðherra
tillögurnar fyrir stjórn og stjórnendum Ríkisútvarpsins með ósk um að þær
tillögur, sem ekki kölluðu á lagabreytingar, yrðu teknar til greina og var
brugðist vel við því. Tillögurnar voru einnig hafðar til hliðsjónar við
gerð nýs samnings mennta- og menningarmálaráðuneytisins við Ríkisútvarpið
um útvarpsþjónustu í almannaþágu. Í ljós kom að margar af tillögum
starfhópsins um úrbætur á Ríkisútvarpinu kalla á breytingar á gildandi
lögum, auk þess sem athugasemdir Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) um tilhögun
ríkisaðstoðar til Ríkisútvarpsins kalla einnig á slíkar lagabreytingar. Af
framangreindu leiddi að mennta- og menningarmálaráðherra skipaði nefnd um
endurskoðun laga um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007. Nefndinni var falið
það hlutverk að vinna frumvarp þar sem tekið yrði mið af tillögum
starfshópsins og athugasemdum. Einnig var höfð hliðsjón af athugasemdum
sem ráðuneytinu hafði borist bæði frá einstaklingum og stofnunum, m.a.
ESA, formlega og óformlega auk þess sem litið var til löggjafar
nágrannalanda Íslands, sérstaklega Norðurlandanna. Jafnframt var nefndinni
ætlað meðal annars að taka afstöðu til eftirfarandi þátta:
? Hvort auka þurfi sjálfstæði Ríkisútvarpsins sem fjölmiðils í
almannaþágu.
? Hvort stofna eigi sérstakt dótturfélag utan um starfsemi
félagsins sem ekki fellur undir útvarpsþjónustu í almannaþágu.
? Aukins gagnsæis í rekstri Ríkisútvarpsins.
? Aukins lýðræðis í stjórnunarfyrirkomulagi Ríkisútvarpsins.
? Leiða til að auka og tryggja sjálfstæði og starfsöryggi
starfsmanna Ríkisútvarpsins við fréttir og tengda dagskrárgerð.
? Ábyrgðar mennta- og menningarmálaráðherra á hlutafélaginu
Ríkisútvarpið.
? Hlutverks stjórnar og skipunar hennar.
? Kosta og galla þess að breyta rekstrarformi Ríkisútvarpsins.
Við vinnu nefndarinnar var leitað álits stjórnar Ríkisútvarpsins og
annarra aðila sem hún taldi málið varða. Nefndin var skipuð tveimur
fulltrúum úr starfshóp um almannaútvarp á Íslandi ásamt þremur
sérfræðingum mennta- og menningarmálaráðuneytis. Sigtryggur Magnason,
leikskáld, var formaður nefndarinnar en hann var einnig formaður
framangreinds starfshóps ráðherra. Elfa Ýr Gylfadóttir, deildastjóri
fjölmiðladeildar mennta- og menningarráðuneytisins (nú framkvæmdarstjóri
fjölmiðlanefndar), var varaformaður. Aðrir nefndarmenn voru Jón Vilberg
Guðjónsson skrifstofustjóri lögfræðisviðs mennta- og
menningarmálaráðuneytisins, Laufey Guðjónsdóttir, forstöðumaður
Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, og Þorgeir Ólafsson, sérfræðingur í mennta-
og menningarmálaráðuneyti (nú upplýsingafulltrúi ráðuneytisins).
I. Tilgangur og nauðsyn lagasetningar.
Fjölmiðlar eru í stöðugri þróun og stjórnvöld verða að taka mið af því
og búa þeim lagalega umgjörð við hæfi. Þetta á ekki síður við um fjölmiðla
í almannþágu sem njóta ríkisstyrkja með einum eða öðrum hætti. Á vettvangi
Evrópusambandsins hafa aðildarríkin staðið vörð um slíka fjölmiðla innan
þessa ramma sem samkeppnisreglur sambandsins leyfa en þær eru hluti af
EES-samningnum.
Með fjölmiðlalögum, nr. 38/2011, eru leidd í lög ákvæði tilskipunar
Evrópuþingsins og ráðsins 2010/13/EB um samræmingu tiltekinna ákvæða í
lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjum um sjónvarpsrekstur. Lögin
taka einnig til annarra fjölmiðla og er í frumvarpi þessu einnig tekið mið
af ákvæðum þeirra laga, þar sem það á við.
Með hliðsjón af niðurstöðum starfshóps mennta- og
menningarmálaráðherra um almannaútvarp á Íslandi í byrjun árs 2010, er með
frumvarpi þessu mörkuð sú stefna að Ríkisútvarpið leggi megináherslu á
hlutverk sitt sem fjölmiðlaþjónusta í almannþágu. Af þessari áherslu
leiðir að samkeppnissjónarmið í starfseminni verða víkjandi, þ.e. að
meginstarfsemin (þ.e. fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu) taki ekki mið af
viðskiptalegum sjónarmiðum heldur verði sett í forgang lýðræðis-,
menningar- og samfélagslegslegt hlutverk, Ríkisútvarpsins, eins og nánar
er rakið í frumvarpinu. Í frumvarpinu er lagt upp með að gerð verði skýr
aðgreining milli fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi,
m.a. til að varna því að viðskiptaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir um
dagskrárefni. Þetta grundvallarsjónarmið hefur verið ríkjandi í starfsemi
ríkisrekinna fjölmiðla annars staðar á Norðurlöndunum og víðar (t.d. í
Bretlandi) og hefur skapað þeim sérstöðu meðal ljósvakamiðla. Sú sérstaða
er m.a. talin helsta ástæða fyrir hinu almenna trausti sem ríkir meðal
almennings til fréttaflutnings ríkisrekinna fjölmiðla. Að mati kunnugra er
talið að tilveruréttur ríkisfjölmiðlanna muni í framtíðinni byggjast á að
þeir verði færir um að veita hlutlæga fjölmiðlaþjónustu, sérstaklega á
núverandi upplýsingaöld með ofgnótt misjafnlega áreiðanlegra upplýsinga og
skilin milli hlutdrægra upplýsinga og frétta verða sífellt óljósari og þar
sem upplýsingar eru beinlínis taldar vera verslunarvara. Í slíku umhverfi
ætti markmið ríkisrekinnar fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu að vera að
veita almenningi tryggingu fyrir hlutlægri umfjöllun, með áherslu á gæði
og áreiðanleika upplýsinga.
Í skilgreiningum á hlutverki Ríkisútvarpsins eru tilgreindir fjórir
meginþættir. Í fyrsta lagi er kveðið á um almenna skyldu um fjölbreytta
dagskrá og að útsendingar nái til allra landsmanna. Í öðru lagi er fjallað
um lýðræðishlutverk Ríkisútvarpsins, í þriðja lagi um menningarlegt
hlutverk þess og í fjórða lagi um starfshætti.
Í almenna hlutanum er kveðið á um skyldu Ríkisútvarpsins til að sjá
til þess að útsendingar þess nái til allra landsmanna en Ríkisútvarpið er
eini miðillinn sem ætlað er að ná til allra landsmanna án tillits til
búsetu og efnahags. Þá er kveðið á um að dagskrárefni þess skuli vera
fjölbreytt og nánar tilgreint hvaða dagskrárflokkar skuli vera í boði.
Stjórn Ríkisútvarpsins ákveður áherslur þeirra í dagskránni og er það
hluti af dagskrárstefnu sem hún mótar til lengri tíma. Í henni felst
einnig að taka afstöðu til hvernig koma eigi til móts við þarfir og óskir
notenda hvað fjölbreytni varðar. Stjórn Ríkisútvarpsins hefur aðstöðu til
þess að meta skyldur Ríkisútvarpsins í því efni miðað við þá stöðu sem
ríkir á fjölmiðlamarkaði hverju sinni og möguleikum fólks til að fullnægja
þörfum sínum fyrir fjölmiðlaefni með öðrum hætti.
Lýðræðishlutverk Ríkisútvarpsins felst í kröfunni um að það sé ein af
helstu stoðum lýðræðissamfélagsins með því að veita landsmönnum
upplýsingar, sem þeir geta treyst að dragi hvorki taum hagsmunahópa,
stjórnmálasamtaka eða einstaklinga né sérstakra sjónarmiða. Með því móti
gegnir Ríkisútvarpið lykilhlutverki við að gera fólki kleift að móta
skoðanir sínar og draga ályktanir út frá réttum upplýsingum, að því marki
sem það er mögulegt. Hér er miðað við þá grundvallarforsendu að hverju
lýðræðissamfélagi sé nauðsynlegt að reka a.m.k. einn fjölmiðil sem á engan
hátt þarf að gæta nokkurra hagsmuna heldur hafi það markmið að stuðla að
upplýstri umræðu með hlutlægum hætti. Hér undir fellur jafnframt skylda
Ríkisútvarpsins til að kynna með vönduðum og hlutlægum hætti framboð og
stefnur stjórnmálaflokka í aðdraganda kosninga. Sama gildir einnig um
forsetakjör, þjóðaratkvæðagreiðslur o.fl. þ.h. Ein af forsendum virks
lýðræðis er að fólki gefist færi á að kynna sér sjónarmið framboða,
frambjóðenda o.s.frv. með tilstuðlan óháðra aðila en ekki aðeins gegnum
miðlun, t.d. auglýsingar eða þ.h., sem framboð, frambjóðendur eða
hagsmunaaðilar greiða fyrir. Með frumvarpi þessu er einnig mælt fyrir um
innri starfsemi Ríkisútvarpsins til að efla lýðræðislega starfshætti þess
enda gefin sú forsenda að opinbert félag, sem á að gegna veigamiklu
hlutverki við að efla og viðhalda lýðræði í landinu, verði að starfa með
lýðræðislegum hætti. Í því felst eðlileg dreifing ábyrgðar og víðtækt
samráð um dagskrána með aðkomu starfsmanna og notenda.
Menningarhlutverk Ríkisútvarpsins snýr einkum að rækt við íslenska
tungu, menningu þjóðarinnar, listir og íþróttir. Hér er megininntakið
annars vegar að koma til móts við eðlilegar óskir almennings um íslenskt
efni og hins vegar að styðja við framleiðslu á slíku efni, listsköpun og
störf listamanna. Þá felst í menningarhlutverkinu að fræða landsmenn um
náttúru, menningu og sögu þjóðarinnar auk þess að spegla íslenskan samtíma
með fjölbreyttum hætti. Þessi krafa um menningarhlutverk Ríkisútvarpsins
byggist m.a. á því að það þarf ekki að taka tillit til viðskiptalegra
sjónarmiða við ákvörðun dagskrár og það getur því spannað fjölbreyttara
svið en fjölmiðlar í samkeppnisrekstri. Ríkisútvarpið hefur því tök á að
hlúa að ýmsum kimum lista, menningar og íþrótta, sem njóta e.t.v. ekki
almannahylli en eru engu að síður mikilvægir fyrir þroska þjóðarinnar.
Með kafla frumvarpsins um starfshætti er staðfest að vönduð
vinnubrögð, sem m.a. fela í sér að sanngirni og hlutlægni sé gætt í
frásögn, túlkun og dagskrárgerð og að leitað sé upplýsinga frá báðum eða
öllum aðilum og sjónarmið þeirra kynnt sem jafnast, séu óaðskiljanlegur
hluti af skilgreiningu á því hvað fjölmiðlun í almannaþágu feli í sér.
Þetta þýðir m.a. að við mat á starfsemi Ríkisútvarpsins koma þessir þættir
til athugunar jafnt á við aðra. Hjá nágrannaþjóðunum er þessi krafa mjög
rík og virk í almennri umræðu um fjölmiðla. Í Svíþjóð er notað hugtakið
sannleikskrafa (s. saklighetskrav) og felur það m.a. í sér að allar
staðhæfingar og upplýsingar, sem fjölmiðillinn framreiðir, séu réttar og
að allar nauðsynlegar upplýsingar komi fram. Þetta byggist á þeim
grundvallarsjónarmiðum góðrar blaðamennsku að leitað sé margra heimilda og
til margra heimildarmanna til að sannreyna staðreyndir áður en fréttir eru
birtar.
Um rekstrarfyrirkomulag fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er jafnan
horft til svokallaðar Amsterdam-bókunar um stöðu ríkisrekinnar
útvarpsþjónustu (e. Protocol on Public Broadcasting Services) sem fylgir
Amsterdam-samningi EB frá 2. október 1997. Í bókuninni felst einróma
yfirlýsing aðildarríkjanna um að standa vörð um fjárhagslegan grundvöll
útvarpsþjónustu sem kostuð er af almannafé en taka jafnframt tillit til
sérstakra hagsmuna sjálfstætt starfandi útvarpsfyrirtækja. Bókunin
heimilar undanþágu frá grundavallarreglu samkeppnisreglna
Evrópusambandsins (ESB) um bann við ríkisaðstoð í þá veru að ríkin geti
fjármagnað fjölmiðla í almannaþágu, sem hafa almenna efnahagslega þýðingu,
með álagningu sérstakra gjalda eða með skattfé. Undanþágan er engu að
síður háð ýmsum takmörkunum, einkum þeim að skilgreina beri með nákvæmum
hætti hvað felist í ?fjölmiðlun í almannaþágu? og að reynt sé að koma í
veg fyrir að fjármögnum með almannafé (ríkisstyrkir) á tilteknum
fjölmiðlum hafi mikil áhrif á starfsemi fjölmiðla sem eru í
samkeppnisrekstri. Árið 2001 gaf framkvæmdastjórn ESB út leiðbeinandi
reglur um ríkisaðstoð til útvarpsþjónustu í almannaþágu. Reglurnar voru
svo gefnar út í endurskoðaðri mynd árið 2009 þar sem tekið hafði verið
tillit til breyttra aðstæðna og dómaþróunar hjá Evrópudómstólnum á þessu
sviði.
Hinn 23. apríl 2004 samþykkti ESA viðmiðunarreglur um ríkisaðstoð á
sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu (e. public service broadcasting) og
voru reglurnar byggðar á framangreindum reglum framkvæmdarstjórnar ESB. Í
stuttu máli mæla reglurnar fyrir um að rekstur útvarpsþjónustu í
almannaþágu skuli hafa sem minnst áhrif á almenna samkeppni á
fjölmiðlamarkaði. Í reglunum er fjallað um lýðræðislegt, menningarlegt og
samfélagslegt mikilvægi slíkrar útvarpsþjónustu. Meðal skilyrða sem koma
fram í viðmiðunarreglunum eru:
? að útvarpsþjónustan sé skilgreind (í lögum) sem þjónusta sem
varði almenna efnahagslega þýðingu;
? að stjórnvöld hafi skýrlega falið fyrirtækinu að reka
útvarpsþjónustu;
? að beiting samkeppnisreglna myndi hindra fyrirtækið í að sinna
framangreindum skyldum sínum og að undantekning frá samkeppnisreglum
standi ekki í vegi fyrir þróun viðskipta.
Í þessum reglum er mikil áhersla lögð á ítarlegar skilgreiningar á því
hvað útvarpsþjónusta í almannaþágu, af hálfu ríkisrekinna fjölmiðla, feli
í sér. Aðildarríki ESB og EFTA-ríkin hafa talsvert svigrúm í þessu efni en
verða þó að taka tillit til samkeppnissjónarmiða og þá sérstaklega að
ríkisstyrkir séu ekki notaðir á þeim sviðum sem falla utan útvarpsþjónustu
í almannaþágu.
Íslensk stjórnvöld hafa frá árinu 2004 átt í samskiptum við
ríkisstyrkja- og samkeppnisdeild ESA um tilhögun ríkisaðstoðar til
Ríkisútvarpsins. Þann 1. apríl 2007 tóku í gildi lög um Ríkisútvarpið
ohf., nr. 6/2007. Í þeim fólust ýmis nýmæli frá því sem áður hafði gilt
samkvæmt eldri lögum, nr. 122/2000. Í almennum athugasemdum sem fylgdu með
frumvarpinu kom fram að veigamikill þáttur í lagasetningunni hafi verið að
koma til móts við það álit ESA að lög nr. 122/2000 teldust andstæð
ríkisstyrkja- og samkeppnisreglum EES-samningsins. Helstu nýmæli laganna
voru að ríkisstofnunin Ríkisútvarpið var lögð niður og samtímis var
rekstur hennar færður yfir í nýtt opinbert hlutafélag. Með hinu breytta
rekstrarformi takmarkaðist ábyrgð ríkisins nú við hlutafé Ríkisútvarpsins
ohf. Íslenska ríkið var eini eigandi félagsins eða alls hlutafjár í því og
var sala þess, slit eða innkoma nýrra eigenda óheimil, sbr. 1. gr. laga
nr. 6/2007. Afnotagjöld voru einnig afnumin með lögunum frá og með 1.
janúar 2009. Í þess stað var rekstur Ríkisútvarpsins grundvallaður á
sérstöku gjaldi (nefskatti), framlagi af fjárlögum, auglýsingatekjum og
öðrum tekjum sem Alþingi kynni að ákveða því sérstaklega. Stjórnun
Ríkisútvarpsins breyttist einnig með tvennum hætti. Annars vegar var
afnumið ytra eftirlit útvarpsráðs og hins vegar að innra eftirlit
framkvæmdastjórnar Ríkisútvarpsins var lagt niður. Með þessu var
stjórnunarvald í Ríkisútvarpinu fært til stjórnar þess. Með lögunum voru
enn fremur hlutverk og skyldur Ríkisútvarpsins skilgreindar og gerður skýr
greinarmunur á útvarpsþjónustu í almannaþágu og annarri starfsemi. Í
samræmi við það var mælt fyrir um fjárhagslegan aðskilnað reksturs sem
félli undir útvarp í almannaþágu, eins og það var skilgreint í 3. gr.
laganna, og alls annars reksturs sem ekki féll undir þá skilgreiningu, þar
á meðal reksturs í samkeppni við markaðsaðila. Samkvæmt lögunum skyldu
mennta- og menningarmálaráðherra og Ríkisútvarpið gera sérstakan
þjónustusamning um útvarpsþjónustu í almannaþágu og lögð var sú skylda á
Ríkisútvarpið að gera grein fyrir því í ársskýrslu til aðalfundar hvernig
tekist hefði að uppfylla lögbundnar skyldur þess um þá þjónustu. Þar sem
hún er í eðli sínu opinber þjónusta, kváðu lögin á um að upplýsingalög,
nr. 50/1996, giltu um starfsemi Ríkisútvarpsins. Með því var tryggt að
almenningur gæti fengið aðgang að gögnum mála hjá því í samræmi við ákvæði
laganna.
Í byrjun árs 2010 samþykkti ESA nýjar viðmiðunarreglur um ríkisaðstoð
til útvarpsþjónustu í almannaþágu. Á þeim fimm árum sem eru liðin frá
gildistöku laga um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, hafa komið í ljós
allnokkrir annmarkar á framkvæmd þeirra. Má þar helst nefna ábendingar sem
ESA hefur komið á framfæri við íslensk stjórnvöld og grundvallast þær á
framangreindum reglum stofnunarinnar um tilhögun ríkisstyrkja til
útvarpsþjónustu í almannaþágu. ESA hefur af því tilefni lagt formlega til
að íslensk stjórnvöld breyti fyrirkomulagi á fjármögnun Ríkisútvarpsins
með ákvörðun sinni dags. 9. febrúar 2011. Markmið þeirra breytinga munu að
mati ESA stuðla að frekara gagnsæi hvað varðar opinber fjárframlög til
Ríkisútvarpsins og þannig draga úr hættu á samkeppnisröskun á þeim markaði
sem það starfar á. ESA hefur lagt ríka áherslu á, í samskiptum sínum við
íslensk stjórnvöld um málefni Ríkisútvarpsins, að fjármögnun
Ríkisútvarpsins verði breytt til samræmis við viðmiðunarreglur ESA um
ríkisstyrki til fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sem samþykktar voru árið
2010.
Meðal þeirra ráðstafana sem ESA hefur lagt til að gerðar verði, af
hálfu íslenskra stjórnvalda, er að nánar verði skýrt hvernig ákvarðanir um
nýja fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu verði teknar. Þá leggur ESA til að
sett verði leiðbeinandi viðmið fyrir gjaldskrár vegna þjónustu sem
Ríkisútvarpið veitir gegn gjaldi og telst vera hluti af fjölmiðlaþjónustu
í almannaþágu, t.d. afritun efnis fyrir einstaklinga. Þá telur ESA að
setja verði skýrar reglur um meðferð hugsanlegrar ofgreiðslu til
Ríkisútvarpsins. Jafnframt hefur ESA lagt til að skilið verði á milli
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi. Því til samræmis er
gerð krafa um fullkominn aðskilnað í bókhaldi vegna fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu og annars rekstrar. Af framangreindu leiðir m.a. að
nauðsynlegt er að almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins verði afmarkað
með mun nákvæmari hætti en gert er í gildandi lögum.
Nú þegar hafa verið gerðar ýmsar breytingar til að bregðast við
athugasemdum ESA í endurskoðuðum þjónustusamningi mennta- og
menningarmálaráðherra við Ríkisútvarpið um útvarpsþjónustu í almannaþágu,
sem undirritaður var 24. maí 2011. Í samningnum er m.a. að finna reglur um
meðferð hugsanlegrar ofgreiðslu til Ríkisútvarpsins, sbr. 4. mgr. 4. gr.
samningsins.
Markmið frumvarpsins er að skapa Ríkisútvarpinu lagalega umgjörð með
tilliti til þeirrar reynslu sem fengist hefur af lögum nr. 6/2007 og til
að bregðast við athugasemdum ESA. Þá er með frumvarpinu ætlað að festa í
sessi ákvörðun íslenskra stjórnvalda um hvað felist í fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu og skapa þannig traustari starfsgrundvöll fyrir Ríkisútvarpið.
Það er að auki m.a. markmið frumvarpsins að gera Ríkisútvarpinu kleift að
styrkja enn frekar starfsemi sína á þeim sviðum þar sem það skarar fram úr
og hefur skapað því traust á meðal þjóðarinnar. Markmiðið er einnig að
efla lýðræðislega starfshætti, ábyrgðardreifingu og þátttöku starfsmanna
auk notenda við mótun dagskrárstefnu og dagskrárval enda er það
órjúfanlegur hluti af lýðræðishlutverkinu. Nýtt fyrirkomulag við skipan
stjórnar endurspeglar einnig þá stefnu að efla lýðræðis- og
menningarhlutverk Ríkisútvarpsins. Ákvæði um eftirlit með því hvernig
Ríkisútvarpið stendur að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er annars vegar
að koma til móts við kröfur ESA í því efni og hins vegar að leggja áherslu
á að stjórnvöldum ber að fylgja því eftir að starfað sé í samræmi við lög
og markmið með fjölmiðlun í almannaþágu. Í frumvarpinu hefur verið reynt
að koma til móts við framangreind sjónarmið. Hér á eftir verður gerð grein
fyrir efni frumvarpsins, einkum þeim breytingum sem lagt er til að gerðar
verði frá gildandi lögum um Ríkisútvarpið.
II. Meginefni frumvarpsins.
Líkt og fram hefur komið liggja fjölþættar ástæður fyrir því að lagðar
eru til veigamiklar úrbætur á lögum um Ríkisútvarpið. Frumvarpið skiptist
í sex kafla og verður hér gerð grein fyrir meginefni hvers og eins. Enn
fremur verður grein gerð fyrir helstu efnisatriðum og nýmælum sem
frumvarpið felur í sér, verði það að lögum.
Helstu efnisatriði og nýmæli frumvarpsins eru:
Í fyrsta lagi ber að nefna að í sérstöku markmiðsákvæði frumvarpsins
er aukin áhersla lögð á almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins.
Í öðru lagi er hlutverki og skyldum Ríkisútvarpsins sem
fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu lýst á ítarlegri hátt en í gildandi lögum,
einkum með tilliti til lýðræðislegs, menningarlegs og samfélagslegs
hlutverks þess í 3. gr. frumvarpsins. Skilgreiningum á fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu er fjölgað verulega frá gildandi lögum og er leitast við að
skilgreina og skýra með nákvæmum hætti almannaþjónustuhlutverk
Ríkisútvarpsins.
Í þriðja lagi er lagt til að skilið verði á milli svonefndrar
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi Ríkisútvarpsins, sem
fara muni fram í dótturfélögum þess, sbr. 4. gr. frumvarpsins.
Í fjórða lagi er með frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um
fjárhagslegan aðskilnað framangreindrar starfsemi og lögsögu
samkeppnisyfirvalda yfir starfsemi Ríkisútvarpsins, annarri en
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 5. gr. frumvarpsins.
Í fimmta lagi er mælt fyrir um aukið aðgengi sjón- og heyrnarskertra
að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 6. gr. frumvarpsins. Með
greininni er stefnt að því að sjón- og heyrnarskertir fái greiðan aðgang
að upplýsingum sem Ríkisútvarpið miðlar til að auðvelda þeim, sem svo
kjósa, að vera virkir þátttakendur í samfélaginu. Þá er gert ráð fyrir
sérstökum aðgerðum til að gera heyrnarlausum fært að fylgjast með
tilkynningum um og lýsingum á atburðum sem hugsanlega ógna öryggi
almennings, t.d. náttúruhamförum.
Í sjötta lagi eru lagðar til takmarkanir á auglýsingum í dagskrárliðum
og styttur hámarksauglýsingatími á klst., sbr. 7. gr. frumvarpsins. Fram
hafa komið sjónarmið um nauðsyn þess að dregið verði úr umsvifum
Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði og því lagt til að settar verði skýrar
reglur þar að lútandi.
Í sjöunda lagi er lagt til að umsjón með eignarhlut ríkisins í
Ríkisútvarpinu færist frá fjármálaráðherra til mennta- og
menningarmálaráðherra, sbr. 8. gr. frumvarpsins. Með því er lagt til að
eignarhald Ríkisútvarpsins færist aftur til þess ráðherra, sem að öllu
jöfnu ber ábyrgð á fjölmiðlamálum, sbr. I-lið 6. gr. forsetaúrskurðar um
skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr.
125/2011.
Í áttunda lagi eru lagðar til breytingar á skipan og fyrirkomulagi við
val á stjórn Ríkisútvarpsins líkt og nánar er kveðið á um í 9. gr.
frumvarpsins. Annars vegar tilnefni ráðherra menningarmála formann
stjórnar og starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins einn fulltrúa í stjórn. Hins
vegar verði fimm aðrir stjórnarmenn tilnefndir af svokallaðri valnefnd sem
skipuð verði fulltrúum Alþingis, Bandalags íslenskra listamanna og
samstarfsnefnd háskólastigsins.
Í níunda lagi er ráðgert að skýrar verði mælt fyrir um skil á milli
verksviðs stjórnar og útvarpsstjóra en gert er í gildandi lögum.
Í tíunda lagi er mælt fyrir um sérstaka vernd í starfi fyrir
starfsmenn fréttastofu og dagskrárgerðarmenn, sbr. 12. gr. frumvarpsins.
Í ellefta lagi er lagt til að Ríkisútvarpið taki upp innra
gæðaeftirlit. Meðal annars er mælt fyrir um að það setji sér reglur með
skilgreindum ferlum um meðferð athugasemda og kvartana, sem berst frá
almenningi.
Í tólfta lagi er lögð til sú breyting að gjaldstofn Ríkisútvarpsins
verði framvegis markaður tekjustofn. Við útfærslu á útvarpsgjaldi í
frumvarpinu er lagt til að horft verði til þess hvernig það var upphaflega
útfært í núgildandi lögum nr. 6/2007. Nýmæli er að gjaldið skuli greiðast
mánaðarlega óskert frá árlegri álagningu opinberra gjalda í ágúst við
innheimtu þess.
Í þrettánda lagi er ráðgert að mat á frammistöðu Ríkisútvarpsins á
sviði fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu verði í höndum fjölmiðlanefndar,
sbr. 15. gr. frumvarpsins. Nauðsynlegt er að óháður eftirlitsaðili leggi
mat á það hvort Ríkisútvarpið veiti í raun þá fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu sem kveðið er á um 3. gr. frumvarpsins.
Í fjórtánda lagi er kveðið á um nýmæli hvernig skuli staðið að
svonefndu fyrirfram mati áður en ákvörðun er tekin um nýja
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu sbr. 3. gr. frumvarpsins. Þegar umfang
fjölmiðlaþjónustu Ríkisútvarpsins í almannaþágu er víkkað út, þ.e. þegar
ráðgert er að efna til nýrrar þjónustu, sem er í grundvallaratriðum ólík
þeirri sem Ríkisútvarpið sinnir þegar, er nauðsynlegt að fram fari mat á
henni, sbr. 16. gr. frumvarpsins.
I. kafli, almenn ákvæði.
Kaflinn hefst með markmiðslýsingu, sem tekur í fyrsta lagi til þeirra
áhrifa og hlutverks sem fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er ætlað í
lýðræðissamfélagi. Í öðru lagi tekur umfjöllunin til siðferðislegra gilda
sem ber að hafa í heiðri. Í þriðja lagi er fjallað um menningarlegt
hlutverk Ríkisútvarpsins. Í 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um að
Ríkisútvarpið sé opinbert og sjálfstætt hlutafélag í eigu íslenska
ríkisins og því er veitt heimild til að eiga og reka fasteignir og
dótturfélög. Þá er Ríkisútvarpinu veitt leyfi til útsendinga og þarf því
ekki að sækja um leyfi með sama hætti og önnur félög í fjölmiðlarekstri.
Að lokum er kveðið á um að gerður sé samningur milli Ríkisútvarpsins og
ráðherra menningarmála um fjölmiðlun í almannaþágu.
Eins og fram kemur í I. kafla hér að framan, er stefnt að því að efla
lýðræðislegt hlutverk Ríkisútvarpsins og lýðræðisleg vinnubrögð í
starfsemi þess og endurspeglast það í markmiðsákvæðum í 1. gr.
frumvarpsins. Önnur ákvæði kaflans lúta í sömu átt, þ.e. þau er snerta
eignarhald og að Ríkisútvarpið stofni dótturfélög um þann hluta
rekstursins sem ekki fellur undir fjölmiðlun í almannaþágu. Aðrar greinar
koma til fyllingar, sbr. 4. gr. frumvarpsins, þar sem kveðið er á um að
það eigi að vera ritstjórnarlegur aðskilnaður milli móðurfélagsins og
dótturfélaga, og það gefur Ríkisútvarpinu færi á að draga úr vægi
viðskiptalegra sjónarmiða í starfsemi sinni.
II. kafli, hlutverk og skyldur.
Í II. kafla frumvarpsins er ítarleg skilgreining á fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu og önnur ákvæði sem mynda ramma um megininntak starfsemi
Ríkisútvarpsins, þ.e. miðlun fjölmiðlaefnis. Af því leiðir að í kaflanum
eru einnig ákvæði um fjárhagslegan aðskilnað, samkvæmt leiðbeinandi reglum
ESA um ríkisstyrki á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu, um viðskiptaboð
og þjónustu við sjón- og heyrnarskerta.
Nýmæli þessa kafla felast einkum í nýrri og nákvæmari skilgreiningu á
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og um dótturfélög, sem sjá um alla þá
starfsemi Ríkisútvarpsins sem rekin er á samkeppnisgrunni. Þá eru í
frumvarpinu ákvæði um þjónustu við sjón- og heyrnarskerta, sem að efni til
eru einnig í fjölmiðlalögum, nr. 38/2011, en ákvæði þeirra laga teljast þó
ekki bindandi. Ákvæði um viðskiptaboð eru einnig breytt að því leyti að
gert er ráð fyrir takmörkun á auglýsingamagni (hámark 8 mín. á
klukkustund) og að óheimilt sé að slíta í sundur dagskrárliði með
viðskiptaboðum nema í tilgreindum undantekningartilvikum. Jafnframt er
Ríkisútvarpinu gert skylt að birta gjaldskrá sína. Þá er einnig ráðgert að
dótturfélag Ríkisútvarpsins sjái um alla sölu á auglýsingarými og með því
móti er sundur slitin hugsanleg áhrif af tekjuöflun með auglýsingum á
inntak og skipulag dagskrár. Öll þessi atriði miða að því að gera
starfsemi Ríkisútvarpsins óháða viðskiptalegum sjónarmiðum og búa í haginn
fyrir stjórn þess og starfsmenn að efla og treysta enn frekar stöðu
Ríkisútvarpsins sem óháðs fjölmiðils allra landsmanna, sem hægt er að
treysta. Ákvæði fjölmiðlalaga, nr. 38/2011, um kostun og skýra afmörkun
viðskiptaboða frá öðru efni rennir stoðum undir þá stefnu stjórnvalda að
efla sjálfstæði Ríkisútvarpsins og stöðu þess sem gagnrýnan og óháðan
fjölmiðil.
III. kafli, stjórnskipulag Ríkisútvarpsins.
Þessi kafli fjallar um innra starf Ríkisútvarpsins, þ.e. stjórn og
starfssvið hennar, útvarpsstjóra, starfsskilyrði starfsmanna fréttastofu
og dagskrárgerðarmanna, innra eftirlit og gæðamál. Fyrst er kveðið á um að
ráðherra menningarmála fari með eignarhlut íslenska ríkisins í
Ríkisútvarpinu. Hér er horfið aftur til þess fyrirkomulags sem var fyrst
eftir að Ríkisútvarpið var gert að opinberu hlutafélagi með lögum nr.
6/2007. Því var svo breytt vegna ábendinga ESA þar að lútandi að
fjármálaráðherra færi með eignarhlutinn. Með þeim breytingum sem lagðar
eru til í frumvarpi þessu, um eftirlit með framkvæmd fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu, þ.e. að fjölmiðlanefnd hafi það með höndum, er gert kleift að
eignarhaldið færist aftur til þess ráðherra sem að öllu jöfnu ber ábyrgð á
fjölmiðlamálum samkvæmt verkaskiptingu milli ráðuneyta.
Af hálfu stjórnvalda var þess farið á leit við endurskoðunarnefnd laga
um Ríkisútvarpið að athuga möguleika á því að breyta skipan stjórnar frá
gildandi fyrirkomulagi. Kröfur hafa verið uppi um að Alþingi komi þar
hvergi nærri. Það var þó niðurstaða nefndarinnar að mæla með að tengsl
Alþingis og Ríkisútvarpsins verði ekki rofin að fullu enda er Alþingi eina
stofnun landsins með kjörnum fulltrúum allra landsmanna. Frumvarpið gerir
þó ráð fyrir að hvorki alþingismenn né sveitarstjórnarmenn sitji í stjórn
Ríkisútvarpsins, sbr. lokamálsgrein 9. gr. frumvarpsins. Gert er ráð fyrir
að tveir stjórnarmenn séu valdir með beinum hætti, þ.e. formaður, sem
ráðherra skipar, og stjórnarmaður, sem Starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins
kjósa úr sínum röðum. Aðrir stjórnarmenn skulu tilnefndir af valnefnd, sem
Bandalag íslenskra listamanna, Samstarfsnefnd háskólastigsins og
allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis skipa fulltrúa í. Víða á
Norðurlöndum eru fulltrúar starfsmanna í stjórnum opinberu
ríkisútvarpsstöðvanna, t.d. í Danmörku og Svíþjóð. Sú ráðstöfun er m.a.
talin miða að því að auka lýðræði innan stofnananna og gera starfsmenn
meira ábyrga fyrir starfseminni, þeir eigi meiri hlutdeild í henni.
Áskilið er að fulltrúar starfsmanna taki ekki þátt í þeim störfum stjórna,
sem snerta kjör þeirra eða annað sem hugsanlega stangast á við almennar
reglur um hæfi eða hagsmunaárekstra. Almennt er talið heppilegt að hafa
fulltrúa starfsmanna í stjórnum þegar um er að ræða mál er varða lýðræði
innan félagsins.
Í kaflanum er mælt fyrir um starfssvið útvarpsstjóra. Þar er kveðið á
um að útvarpsstjóri sé framkvæmdastjóri Ríkisútvarpsins og gilda um þann
hluta almennar reglur um störf framkvæmdastjóra í hlutafélögum.
Útvarpsstjóri skal m.a. setja starfsreglur fyrir starfsmenn fréttastofu og
dagskrárgerðarmenn Ríkisútvarpsins og um skilyrði áminningar og
brottreksturs. Í slíkum starfsreglum skal m.a. kveðið á um að málefnalegar
ástæður þurfi ætíð að liggja að baki brottrekstri starfsmanns. Hér er rétt
að geta þess að starfsbræður og -systur starfsmanna Ríkisútvarpsins á
þessum sviðum á Norðurlöndunum búa við aukna vernd af þessu tagi í sínum
kjarasamningum. Það er mikilvægt að mælt sé fyrir um aukna vernd slíkra
starfsmanna til að stuðla frekar að ritstjórnarlegu sjálfstæði þeirra og
með ákvæðum kaflans er komið til móts við þau sjónarmið.
Í lok kaflans er fjallað um innra eftirlit og gæðamál Ríkisútvarpsins,
þar með talið meðferð athugasemda og kvartana sem því berast. Einnig skal
Ríkisútvarpið móta reglur um móttöku erinda sem lúta að fjölmiðlaþjónustu
í almannaþágu, hvernig afgreiðslu slíkra erinda skuli háttað og tilgreina
tímamörk fyrir úrlausn þeirra og um hugsanlegt málsskot til annarra aðila
ef málsaðili er ósáttur. Fyrirmynd þessa er m.a. fengin úr dönskum
fjölmiðlalögum.
IV. kafli, tekjur Ríkisútvarpsins.
Við samningu frumvarpsins hefur tilhögun á fjárhagsumhverfi
Ríkisútvarpsins verið endurmetin. Það er talið mikilvægt að Ríkisútvarpið
hafi vel skilgreindan tekjustofn og að því verði tryggð fjárveiting
samkvæmt áætlaðri innheimtu útvarpsgjalds. Því er einnig mikilvægt að
tekjustofn Ríkisútvarpsins sé fyrirsjáanlegur og samsvari innheimtu
útvarpsgjaldsins til að það geti gert raunhæfar fjárhagsáætlanir til
lengri tíma. Fjárhagslegt sjálfstæði Ríkisútvarpsins er mikilvæg forsenda
fyrir sjálfstæði þess gagnvart hinu pólitíska og efnahagslegu valdi. Verði
sjálfstæði Ríkisútvarpsins ekki tryggt er vegið að getu þess til að sinna
hlutverki sínu sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu, sem uppspretta
upplýsinga er veitir nauðsynlegt aðhald og sem vettvangur skoðanaskipta í
lýðræðissamfélagi. Fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu á að geta verið í
þeirri aðstöðu að geta sett mál á dagskrá, sem hugsanlega geta komið illa
við stjórnvöld eða fyrirtæki. Miðað við þessar forsendur er það markmið
frumvarpsins að styrkja stöðu Ríkisútvarpsins gagnvart hinu pólitíska
valdi. Við útfærslu á útvarpsgjaldi í frumvarpinu er lagt til að horft
verði til upphaflegs fyrirkomulags þess í lögum nr. 6/2007. Í samræmi við
þessa breytingu er lagt til að frá og með janúar 2014 verði tekjustofnar
Ríkisútvarpsins eftirfarandi:
1. Sérstakt gjald sem lagt verður á einstaklinga og lögaðila.
2. Rekstrarafgangur vegna starfsemi sem fellur undir 4. gr.
frumvarpsins.
3. Tekjur af þjónustu sem fellur undir 3. gr. frumvarpsins sbr.
14. gr.
4. Aðrar tekjur sem Alþingi kann sérstaklega að ákveða.
Í þeim tilgangi að tryggja stöðugleika í rekstri og sjálfstæði
Ríkisútvarpsins er í kaflanum mælt fyrir um að tekjur þess, skv. 1.
tölulið hér að framan, verði gerðar fyrirsjáanlegar og skulu þær
ákvarðaðar með sérstöku gjaldi, sem ríkisskattstjóri leggur á samhliða
álagningu opinberra gjalda skv. 93. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt.
Gjaldið lýtur sömu lögmálum og sérstakt gjald sem lagt er á samkvæmt lögum
um málefni aldraðra til tekjuöflunar fyrir Framkvæmdasjóð aldraðra.
Tekjutenging gjaldsins þýðir að tekjulausir eða tekjulágir einstaklingar
greiða ekkert gjald, sbr. lög nr. 125/1999. Ríkisútvarpinu eru tryggðar
mánaðarlegar tekjur af gjaldinu samkvæmt áætlaðri innheimtu þess. Með
þessu fyrirkomulagi er fjárhagsumhverfi Ríkisútvarpsins fært aftur til
sama horfs og gilti upphaflega skv. 1. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr.
6/2007, eins og ákvæðið hljóðaði fyrir breytingu þess með lögum nr.
174/2008.
V. kafli, eftirlit, mat og viðurlög.
Í þessum kafla er komið til móts við ákvæði í leiðbeinandi reglum ESA
um útvarpsþjónustu í almannaþágu og þær kröfur sem ESA gerir um aðskilnað
eftirlitsaðila og eigenda. Annars vegar er lagt til að fjölmiðlanefnd
leggi mat á það hvort Ríkisútvarpið hafi uppfyllt hlutverk sitt sem
fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu. Hins vegar er ákvæði sem lýtur að mati á
nýrri þjónustu. Það er einnig til komið vegna framangreindra reglna ESA og
hér er valin sú leið að miða umfang nýrrar þjónustu við árlega
heildarveltu Ríkisútvarpsins. Markmið þessa ákvæðis er að koma í veg fyrir
að ríkisrekinn fjölmiðill geti í krafti ríkisstyrks boðið nýja þjónustu,
sem talin er raska að ráði samkeppnisstöðu annarra fjölmiðla. Í lok
kaflans er kveðið á um nýmæli en þar er að finna ákvæði um
stjórnvaldssektir sem fjölmiðlanefnd er ætlað að leggja á vegna brota
Ríkisútvarpsins á ákvæðum 7. gr. frumvarpsins um viðskiptaboð.
III. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Þær breytingar sem frumvarpið felur í sér eru í samræmi við þær
skuldbindingar sem Ísland hefur gengist undir með aðild að EES-samningnum
og kröfum ESA um breytingar á lögum um Ríkisútvarpið, sem þegar hefur
verið greint frá. Jafnframt er frumvarpið í samræmi við tilskipun
Evrópuþingsins og ráðsins 2010/13/EB frá 10. mars 2010, um samræmingu
tiltekinna ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjunum um
sjónvarpsrekstur, sem innleidd hefur verið í íslensk lög með
fjölmiðlalögum nr. 38/2011.
IV. Samráð.
Mennta- og menningarmálaráðherra skipaði starfshóp í júní 2009 um
almannaútvarp á Íslandi. Í erindisbréfi hans segir m.a.: ?Tilefnið er að
nú eru tvö ár liðin síðan lögum um Ríkisútvarpið var breytt auk þess sem
breyttar aðstæður í efnahagsmálum kalla á heildræna stefnu í málaflokknum.
Starfshópnum er ætlað að ræða um hvaða skipan og starfshættir henta best
almannaútvarpi til að sinna margþættum tilgangi sínum. Þá er honum ætlað
að taka afstöðu til þeirrar reynslu sem nú er komin á stjórnarfyrirkomulag
RÚV eftir að lögunum var breytt. Loks á hann að þróa tillögur fyrir
ráðherra um almennt hlutverk og umgjörð almannaútvarps á Íslandi.?
Starfshópurinn afhenti ráðherra skýrslu með tillögum sínum í byrjun árs
2010. Í framhaldinu kynnti ráðherra tillögurnar fyrir stjórn og
stjórnendum Ríkisútvarpsins með ósk um að þær tillögur sem kölluðu ekki á
lagabreytingar yrðu teknar til greina og var brugðist vel við því.
Margar tillögur starfshópsins um úrbætur á Ríkisútvarpinu kölluðu á
breytingar á lögum nr. 6/2007 og hið sama gilti um ýmsar athugasemdir ESA
við gildandi lög. Í minnisblaði til ríkisstjórnar dags. 7. janúar 2011
kynnti mennta- og menningarmálaráðherra áform sín um að skipa nefnd um
endurskoðun laga um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, og megináherslur sínar
við endurskoðun þeirra. Ráðherra skipaði í kjölfarið nefnd um endurskoðun
laganna í mars 2011 og var formaður fyrrgreinds starfhóps skipaður
formaður nefndarinnar og einn fulltrúi hópsins að auki skipaður í hana.
Ríkisstjórnin tók málefni Ríkisútvarpsins og endurskoðun á lögum nr.
6/2007 tvisvar til umfjöllunar og markaði stefnuna í störfum nefndarinnar.
Endurskoðunarnefndin efndi til viðamikils samráðs við ýmsa fagaðila,
hagsmunaaðila og almenning við gerð frumvarpsins. Haft var samráð við
fjármálaráðuneyti um efni er varðar fjárframlög til Ríkisútvarpsins og við
efnahags- og viðskiptaráðuneyti um atriði er varðar ákvæði laga um opinber
hlutafélög. Einnig var haft óformlegt samráð við formann menntamálanefndar
og síðar formann allsherjar- og menntamálanefndar. Auk þess, líkt og áður
hefur komið fram, þá hefur ríkisstyrkja- og samkeppnisdeild ESA haft
málefni er varða Ríkisútvarpið til umfjöllunar um nokkurra ára skeið.
Mennta- og menningarmálaráðuneytið hefur því haft mikil samskipti við
starfsmenn ESA af þeim sökum og um ýmislegt er snertir efni frumvarpsins,
einkum um ríkisframlög, aðskilnað á samkeppnisrekstri, nákvæma
skilgreiningu á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins, mat á nýrri
þjónustu og fleira. Tekið var tillit til athugasemda og tillagna ESA við
frumvarpsgerðina. Starfshópurinn um almannaútvarp ræddi m.a. við
starfsfólk og stjórn Ríkisútvarpsins auk þess að kynna sér starfsemi
fjölmiðla í almannaþágu í öðrum Evrópuríkjum. Niðurstöður og gögn
starfshópsins voru höfð til hliðsjónar í endurskoðunarnefndinni og því var
ekki talið nauðsynlegt að eiga samtöl við allan þann fjölda starfsmanna
Ríkisútvarpsins, sem starfshópurinn ræddi við áður. Á fund
endurskoðunarnefndarinnar var því einungis boðuð stjórn Ríkisútvarpsins,
útvarpsstjóri, Páll Magnússon, og fyrrverandi útvarpsstjóri, Markús Örn
Antonsson. Að auki kom fulltrúi starfsmannasamtaka Ríkisútvarpsins og þrír
starfsmenn fréttastofu þess á fund nefndarinnar. Formaður Hollvinasamtaka
Ríkisútvarpsins kom á fund nefndarinnar og hún átti auk þess óformlega
fundi með nokkrum þingmönnum Samfylkingarinnar og Vinstri grænna. Að
frumkvæði Ríkisútvarpsins komu Olav A. Nyhus, yfirmaður lögfræðisviðs
Norska ríkisútvarpsins, NRK, í Noregi og Richard Burnley, lögfræðingur
Evrópusamtaka útvarpsstöðva, EBU, til fundar við nefndina og mennta- og
menningarmálaráðherra. Þeir gáfu margar góðar ábendingar um
frumvarpsdrögin og þá sérstaklega um 16. gr. frumvarpsins um mat á nýrri
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Enn fremur má nefna að formaður
endurskoðunarnefndarinnar kynnti drögin á ýmsum stigum fyrir
útvarpsstjóra.
Endurskoðunarnefndin afhenti ráðherra drög að frumvarpi í byrjun
janúar 2012. Ákveðið var að drögin yrðu fyrst kynnt fyrir ríkisstjórn og
stjórnarflokkum og síðan yrðu þau lögð fram til almennrar kynningar.
Jafnframt var lagt til að drögin yrðu send stjórn Ríkisútvarpsins og
útvarpsstjóra til kynningar. Frumvarpsdrögin voru kynnt í opnu
samráðsferli á heimasíðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins í byrjun
febrúar 2012. Hagsmunaaðilar og almenningur fengu tíu daga til að gera
athugasemdir við þau. Alls bárust 13 umsagnir um frumvarpið frá ýmsum
hagsmunaaðilum og einstaklingum. Að auki var haldinn fundur með
Samkeppniseftirlitinu og fjölmiðlanefnd þar sem fulltrúar beggja
eftirlitsstofnana gerðu grein fyrir athugasemdum sínum við efni
frumvarpsins.
Að loknu kynningarferli fór ráðuneytið vandlega yfir allar
athugasemdir sem því bárust. Meginathugasemdir um frumvarpsdrögin snéru að
mestu leyti að skilgreiningu á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins
skv. 3. gr. frumvarpsins og þá einna helst 2. tölul. 3. gr. frumvarpsins.
Hagsmunaaðilar kvikmyndaiðnaðarins gerðu talsverðar athugasemdir við 1.
mgr. 4. gr. frumvarpsins og gerðu tillögu um nýtt bráðabirgðaákvæði um
gerð nýs þjónustusamnings milli mennta- og menningarmálaráðherra og
Ríkisútvarpsins og með aðkomu þeirra að gerð hans. Enn fremur gerðu
Samkeppniseftirlitið og Skjárinn athugasemdir við 4. gr. frumvarpsins og
þá sérstaklega við reglur um starfsemi dótturfélaga Ríkisútvarpsins. Auk
þess sem gerðar voru athugasemdir við 7. gr. frumvarpsins þar sem settar
eru takmarkanir um birtingu viðskiptaboða. Athugasemdirnar leiddu almennt
ekki til grundvallarbreytinga á frumvarpsdrögunum. Aftur á móti leiddu þær
til þess að takmarkanir á viðskiptaboðum skv. 7. gr. frumvarpsins voru
hertar og tiltekin ákvæði voru skýrð enn frekar. Ákveðið var að fjallað
yrði um fram komnar athugasemdir við tilteknar greinar þar sem það ætti
við.
V. Mat á áhrifum
Við mat á áhrifum frumvarpsins, verði það að lögum, er hægt að líta
til nokkurra þátta. Í fyrsta lagi hver fjárhagsleg áhrif gætu orðið,
þ.m.t. á stöðu fyrirtækja sem reka fjölmiðla. Í öðru lagi hvort breytingar
á lögum muni hafa áhrif á innri starfsemi Ríkisútvarpsins og í þriðja lagi
hvort þær hafi með sér breytingar á þjónustu við notendur.
Að mati Ríkisútvarpsins munu takmarkanir á birtingu auglýsinga og á
þátttöku á auglýsingamarkaði draga úr tekjum þess. Hér er um að ræða
takmörk á hámarks auglýsingatíma, bann við að einstakir dagskrárliðir séu
brotnir upp með auglýsingum, nema að uppfylltum tilteknum skilyrðum og að
Ríkisútvarpið skuli birta gjaldskrá sína. Er þetta gert til þess að stuðla
að gagnsæi og þar að auki að auðvelt verði fyrir Ríkisútvarpið sjálft og
eftirlitsaðila að fylgja reglunum eftir. Samkvæmt þeim upplýsingum, sem
komu fram við vinnu frumvarpsins, má gera ráð fyrir að auglýsingatekjur
Ríkisútvarpsins muni lækka um 15%, verði frumvarpið að lögum. Af þessu
leiðir að meira svigrúm gefst á auglýsingamarkaði fyrir fjölmiðla í
samkeppnisrekstri. Um aðrar tekjur Ríkisútvarpsins vísast til umfjöllunar
um tekjur þess hér að framan og mat fjármálaráðuneytis.
Frumvarpinu er ætlað að stuðla að meiri dreifingu ábyrgðar og auknu
samráði innan Ríkisútvarpsins. Í því felst einnig aukin þátttaka
starfsmanna og notenda við mótun dagskrár. Þá er stjórn Ríkisútvarpsins
ætlað aukið hlutverk við mótun dagskrárstefnu til langs tíma. Með því er
átt við að stjórnin taki afstöðu til megináherslna mismunandi
dagskrárflokka í dagskránni en hafi ekki afskipti af innihaldi eða mótun
einstakra dagskrárliða. Almenningi og starfsmönnum er einnig ætlað
hlutverk við mótun dagskrárstefnu til langs tíma. Hér er
grundvallarforsendan sú að lýðræðislegir starfshættir innan
Ríkisútvarpsins séu nauðsynlegir fyrir trúverðugleika þess, sem ein af
meginstoðum lýðræðis í landinu. Þá er einnig stefnt að því að starfsmenn
Ríkisútvarpsins og almenningur fái aukna tiltrú á og hlutdeild í starfsemi
þess og stuðla þannig að því að efla ímynd þess sem fjölmiðlaþjónusta í
almannaþágu.
Stjórnvöldum er ekki ætlað að hafa afskipti af efni eða dagskrá
fjölmiðla í almannaþágu en eiga hins vegar að skapa þeim þá umgjörð að
þeir geti verið sjálfstæðir og óháðir. Frumvarpi þessu er ætlað að efla
sjálfstæði Ríkisútvarpsins innan þess ramma, sem reglur um ríkisstyrki til
fjölmiðla í almannþágu leyfa. Með nákvæmari skilgreiningu á
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sbr. 3. gr. frumvarpsins, er leitast við
að búa starfsfólki Ríkisútvarpsins traustari grunn til að starfa eftir og
efla traust á miðlinum.
Niðurstaðan er að frumvarp þetta um Ríkisútvarpið muni ekki hafa
íþyngjandi áhrif umfram gildandi lög. Þvert á móti er talið að takmarkanir
á starfsemi Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði muni gefa fjölmiðlum í
samkeppnisrekstri aukið svigrúm til tekjuöflunar. Komið er til móts við
eðlilegar kröfur almennings um að Ríkisútvarpinu sé gert kleift að starfa
sjálfstætt, án íhlutunar stjórnmálaafla eða hagsmunaaðila og hægt sé að
treysta því að hlutlægni og sanngirni sé leiðarstef í allri umfjöllun og
efnisframsetningu.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Markmiðsákvæðið, sem hér er lagt til, er nýmæli og er ekki í gildandi
lögum um Ríkisútvarpið. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum
frumvarpsins, er eitt meginmarkmið þess að skýra hlutverk Ríkisútvarpsins
við að veita fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Það er gert með því að kveða
á um að Ríkisútvarpið skuli stuðla að: (1) lýðræðislegri umræðu, (2)
félagslegri samheldni og (3) menningarlegri fjölbreytni í íslensku
samfélagi. Með frumvarpinu er einnig ætlunin að undirstrika hlutverk
Ríkisútvarpsins sem þjóðarmiðils, sem skal rækja hlutverk sitt af
fagmennsku, metnaði, heiðarleika og virðingu. Þá er það markmið tilgreint
í frumvarpinu að Ríkisútvarpið skuli leggja rækt við íslenska tungu,
menningu, sögu þjóðarinnar og menningararfleið, sem ekki er víst að aðrar
fjölmiðlaþjónustur, sem eingöngu eru reknar með fjárhagslegan ávinning í
þágu hluthafa að leiðarljósi, telji sér skylt eða fært að sinna með sama
hætti.
Um 2. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um að Ríkisútvarpið sé sjálfstætt opinbert
hlutafélag í eigu íslenska ríkisins og er sams konar ákvæði að finna í
gildandi lögum. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá þeirri almennu reglu
laga nr. 2/1995, um hlutafélög, að hluthafar í hlutafélögum skuli vera
tveir hið fæsta. Í þessu hlutafélagi er aðeins einn hluthafi. Mörg fordæmi
eru fyrir því að þessi leið sé farin og eru t.d. allir ríkisfjölmiðlarnir
á Norðurlöndunum, að danska ríkisútvarpinu (DR, Danmarks radio)
undanskyldu, reknir í formi opinberra hlutafélaga. Við undirbúning
frumvarpsins voru kannaðir kostir þess og gallar að breyta núverandi
rekstrarformi, t.d. með því að gera Ríkisútvarpið að ríkisstofnun, sem
ríkið bæri þó ekki ótakmarkaða ábyrgð á. Þessu til skýringar má nefna að í
gildandi lögum um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, var rekstur þess færður
úr ríkisstofnun yfir í nýtt hlutafélag í opinberri eigu. Við undirbúning
þess frumvarps, sem varð að lögum nr. 6/2007, voru kannaðir ýmsir kostir á
breyttu rekstrarformi fyrir Ríkisútvarpsins, einkum sem
sjálfseignarstofnun eða sem opinbert hlutafélag (ohf.). Opinbera
hlutafélagaformið varð fyrir valinu því talið var að lög um rekstur slíkra
félaga væru skýrari en lög um sjálfseignarstofnanir og að opinber skráning
þess tryggði betra eftirlit með starfseminni. Engin heildstæð löggjöf, sem
er sambærileg við hlutafélagalög, er til um sjálfseignarstofnanir. Þá
þótti það mikilvægt fordæmi að helstu ríkisfjölmiðlarnir á Norðurlöndum
eru reknir í formi opinberra hlutafélaga. Með hliðsjón af framangreindu er
hér ráðgert að rekstrarform Ríkisútvarpsins haldist óbreytt, því
breytingar til fyrra horfs eða annarra rekstrarforma yrðu án fordæma,
flóknar og tímafrekar í framkvæmd og myndu kalla á breytingar á ýmsum
lögum, t.d. lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997. Mennta- og
menningarmálaráðherra hefur á hinn bóginn beitt sér fyrir því að ákvæði
hlutafélagalaga um opinber hlutafélög verði endurskoðuð og að mörkuð verði
ný stefna um eignarhald ríkis og sveitarfélaga á opinberum hlutafélögum.
Af hálfu ráðherra hefur verið lögð áhersla á að stjórnir opinberra
hlutafélaga setji sér starfsreglur sem séu í samræmi við góða
stjórnarhætti opinberra hlutafélaga og eigendastefnu ríkis fyrir slík
félög, og sem birtar skulu opinberlega. Með góðum stjórnarháttum opinberra
hlutafélaga er m.a. vísað til viðmiða frá Efnahags- og framfarastofnun
Evrópu, OECD, um skuldbindingu stjórna í opinberum hlutafélögum til að
innleiða í starfsemi félaganna gagnsæi og lýðræðislegar aðferðir við
ákvarðanatöku, eftir atvikum með þátttöku starfsmanna og annarra
hagsmunaaðila, og gæta að samfélagslegu hlutverki opinberra hlutafélaga
(OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, útg.
OECD, París 2005; www.oecd.org/ daf/corporateaffairs/soe/guidelines).
Ráðgert er að ríki og sveitarfélög muni standa að útgáfu reglna um góða
stjórnarhætti í opinberum hlutafélögum hér á landi þar sem höfð verði
hliðsjón af framangreindum viðmiðum OECD. Þá er í undirbúningi að
fjármálaráðuneyti gefi út viðmið fyrir stefnu ríkisins sem eiganda
opinberra hlutafélaga í ýmsum tilvikum. Slík viðmið yrðu höfð til
hliðsjónar fyrir útgáfu eigendastefnu ríkisins fyrir einstök opinber
hlutafélög, eins og Ríkisútvarpið. Mennta- og menningarmálaráðherra hefur
lagt til að lögfestur verði réttur fulltrúa starfsmanna opinbers
hlutafélags til að sitja aðalfundi slíkra félaga með rétti til að bera
fram fyrirspurnir til stjórnar. Í þessu frumvarpi til laga um
Ríkisútvarpið er þó gengið skrefinu lengra og lagt til að
starfsmannasamtök þess eigi fastan fulltrúa í stjórn Ríkisútvarpsins, sbr.
9. gr. frumvarpsins. Þá er gert ráð fyrir því í öðrum málslið 1. mgr. að
sala Ríkisútvarpsins verði óheimil og einnig sala á hluta þess. Í því
felst að óheimilt er t.d. að selja dótturfélag sem hefði verið stofnað og
yfirtekið hluta af starfsemi hlutafélagsins. Ríkisútvarpinu er hins vegar
frjálst að stofna dótturfélög um ákveðna hluta starfseminnar en er
óheimilt að selja þau, til þess þyrfti nýja sjálfstæða lagasetningu. Ef
til sölu ætti að koma dugir því ekki að afla einungis heimildar í
fjárlögum.
Þá er tekið fram í 2. mgr. að til að rækja hlutverk sitt er
Ríkisútvarpinu veitt heimild til að eiga, leigja og reka hvers konar búnað
og eignir, þar á meðal dótturfélög, fasteignir og tæknibúnað. Nánari
umfjöllun um dótturfélög Ríkisútvarpsins er í skýringum við 4. gr.
frumvarpsins.
Samkvæmt 3. mgr. fær Ríkisútvarpið leyfi til útvarps á þeim rásum og
tíðnisviðum, sem það fær til umráða eða því kann síðar að verða úthlutað.
Ríkisútvarpið mun því ekki þurfa að sækja um leyfi með sama hætti og önnur
félög í fjölmiðlarekstri. Í þessu felst að Ríkisútvarpinu verður veitt
sérstakt skilyrt starfleyfi og er þar af leiðandi ekki háð leyfisveitingum
frá fjölmiðlanefnd skv. 16. gr. fjölmiðlalaga, nr. 38/2011.
Að lokum er kveðið á um í 4. mgr. að gerður verði samningur milli
Ríkisútvarpsins og ráðherra um fjölmiðlun í almannaþágu. Í samningnum skal
kveðið nánar um markmið, hlutverk, skyldur og umfang starfseminnar
samkvæmt 1. gr. og 3. gr. frumvarpsins. Í honum skal einnig kveðið á um
fjármögnun fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu á öllu samningstímabilinu. Með
því er átt við öflun útvarpsgjalds skv. 1. tölul. 1. mgr. 14. gr.
frumvarpsins og viðmið um fjárhæð þess á samningstímabilinu. Eins og að
framan greinir hefur verið valin sú leið að nota opinbera
hlutafélagsformið áfram fyrir starfsemi Ríkisútvarpsins. Með frumvarpinu
er engu að síður reynt að girða fyrir að félagsformið vinni gegn hagsmunum
og markmiðum Ríkisútvarpsins sem, ólíkt hefðbundnum hlutafélögum, er ekki
starfrækt í ágóðaskyni. Þar af leiðandi er hlutverki og skyldum
Ríkisútvarpsins lýst í 1. gr. og 3. gr. frumvarpsins og skal það einnig
gert í samningi milli Ríkisútvarpsins og ráðherra, sbr. 4. mgr. 4.
frumvarpsins. Samningurinn verður þó að taka mið af anda laganna um
sjálfstæði Ríkisútvarpsins og má ekki takmarka það né heldur möguleika
þess til að bregðast við breyttum aðstæðum, t.d. breytingum í
fjölmiðlanotkun notenda, nýjum miðlunaraðferðum og eða áherslubreytingum,
sem af þeim leiða.
Um 3. gr.
Í 3. gr. frumvarpsins er fjallað um hlutverk og skyldur
Ríkisútvarpsins og helstu markmið þess við rekstur fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu. Markmið greinarinnar er að lýsa nánar tilgangi og hlutverki
Ríkisútvarpsins og þeim kröfum sem gerðar eru til þess á grundvelli
frumvarpsins. Í greininni kemur fram hvað felst í markmiðsákvæði
frumvarpsins í 1. gr. Hér er um að ræða nýmæli af því leyti að hér er
almannaþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins afmarkað með mun nákvæmari hætti
en gert er í gildandi lögum. Á meðal helstu athugasemda ESA til íslenskra
stjórnvalda um gildandi löggjöf er að sú fjölmiðlaþjónusta, sem
Ríkisútvarpsins veitir í almannaþágu, sé ekki afmörkuð með nægilega skýrum
hætti. En fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu þarf að hafa almenna
efnahagslega þýðingu og vera skýrt skilgreind sem slík. Til þess að
Ríkisútvarpið geti uppfyllt hlutverk sitt þarf að marka þjónustunni, sem
því er ætlað að veita, ákveðinn ramma og tiltaka þær kröfur og væntingar
sem henni er ætlað að uppfylla. Þá þarf almenningur einnig að skilja og
hafa yfirsýn yfir þau verkefni sem fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er
ætlað að sinna. Einnig er skýr afmörkun af því tagi mikilvæg fyrir
einkareknar fjölmiðlaveitur svo að þær geti skipulagt betur starfsemi
sína. Þetta er auk þess nauðsynlegt til að fjölmiðlanefnd geti haft virkt
eftirlit með því hvort Ríkisútvarpið uppfylli almannaþjónustuhlutverk sitt
samkvæmt greininni, sbr. 15. gr. frumvarpsins.
Það er gerð sú krafa til fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu að hún feli í
sér fjölbreytni í efnisvali og efnismeðferð, tryggi að skoðanir og
sjónarmið í þýðingarmiklum þjóðfélagsmálum, er almenning varða, komist á
framfæri auk þess að fjallað sé um málefni á málefnalegan hátt og af
hlutlægni. Í EES-rétti styðst rekstur fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu við
undanþáguheimild í 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 og
leiðbeinandi reglur ESA um ríkisstyrki til útvarpsþjónustu í almannaþágu.
Samkvæmt þeim reglum er heimilt að veita ríkisstyrki til útvarpsþjónustu í
almannaþágu þegar uppfylltar eru lýðræðislegar, menningarlegar og
samfélagslegar þarfir samfélagsins, auk menningarlegs og tungumálalegs
fjölræðis. Í hinum leiðbeinandi reglum ESA um ríkisstyrki til
útvarpsþjónustu til almannaþágu er auk EES-samningsins horft til
sérstakrar bókunar um stöðu ríkisrekinna útvarpsstofnana (Protocol on
Public Broadcasting Services) sem fylgir Amsterdam samningi EB frá 2.
október 1997. Í bókuninni felst einróma yfirlýsing ríkisstjórna
aðildarlandanna um að standa vörð um fjárhagslegan grundvöll
útvarpsþjónustu sem kostuð er af almannafé en taka jafnframt tillit til
sérstakra hagsmuna sjálfstætt starfandi útvarpsfyrirtækja. Efni
bókunarinnar er svohljóðandi:
HINIR HÁU SAMNINGSAÐILAR,
SEM HAFA Í HUGA að útvarpsþjónusta í almannaþágu í aðildarríkjunum
tengist með beinum hætti lýðræðislegum, félagslegum og menningarlegum
þörfum hvers samfélags og þörfinni á að varðveita fjölhyggju fjölmiðla,
HAFA ORÐIÐ ÁSÁTTIR UM eftirfarandi túlkunarákvæði sem skulu fylgja
með sáttmálanum um Evrópusambandið og sáttmálanum um starfshætti
Evrópusambandsins:
Ákvæði sáttmálanna skulu vera með fyrirvara um valdheimildir
aðildarríkjanna til að fjármagna útvarpsþjónustu í almannaþágu að svo
miklu leyti sem slík fjármögnun er veitt útvarpsfélögum til að uppfylla
þær kröfur um opinbera þjónustu sem til þeirra eru gerðar og hafa verið
skilgreindar og skipulagðar af hverju aðildarríki, og að svo miklu leyti
sem slík fjármögnun hefur ekki áhrif á viðskiptakjör og samkeppni í
Sambandinu að því marki að stríði gegn sameiginlegum hagsmunum, þó þannig
að tekið sé tillit til kvaða um að veita þessa opinberu þjónustu.
Á einfölduðu máli felst í bókuninni að fjármögnun með afnotagjöldum
telst lögmæt og réttlætanleg á þeim grundvelli að almannaþjónustuútvarp sé
nátengt lýðræðislegum, menningarlegum og samfélagslegum þörfum hvers
samfélags og að það sé mikilvægur þáttur í að standa vörð um fjölræði. Á
hinn bóginn segir í bókuninni að fjármögnun almannaþjónustuútvarps eigi
ekki að raska viðskiptaumhverfi og samkeppni. Með öðrum orðum er átt við
að réttlátt jafnvægi skuli ríkja á útvarpsmarkaði sem geri sjálfstætt
starfandi útvarpsfyrirtækjum kleift að keppa við réttlát skilyrði, eins og
þau eru útfærð í löggjöf hvers aðildarríkis. Þegar kemur að slíkri
lagasetningu hefur í EES-ríkjunum að jafnaði verið litið svo á að til þess
að fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu geti rækt lýðræðislegt, menningarlegt
og samfélagslegt hlutverki sitt verði almenningur að eiga aðgang að í það
minnsta einni opinni sjónvarpsdagskrá, sem njóti að jafnaði ríkisstyrkja í
formi afnotagjalda.
Í 1. tölul. 1. mgr. er fjallað um hlutverk Ríkisútvarpsins með skýrari
hætti en gert er í gildandi lögum. Hlutverk Ríkisútvarpsins er að reka
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með það að markmiði að mæta lýðræðislegum,
menningarlegum og samfélagslegum þörfum í íslensku samfélagi með miðlun
texta, hljóðs og mynda. Ríkisútvarpið þjónar þannig sérstöku hlutverki í
þágu almannahagsmuna og sem hefur grundvallarþýðingu við að tryggja
lýðræði, menningarlega fjölbreytni og félagslega samheldni.
Í 2. tölul. 1. mgr. eru lagðar skyldur á Ríkisútvarpið um að framleiða
og miðla vönduðu og fjölbreyttu efni með mismunandi tæknilegum aðferðum
til allra landsmanna óháð búsetu. Fjölmiðlaþjónusta Ríkisútvarpsins í
almannaþágu þarf að njóta góðs af tækniþróun og er mikilvægt að horft sé
til framtíðar í þeim efnum til þess að veita almenningi hlutdeild í nýrri
hljóð- og myndmiðlunarþjónustu. Með þessu er stuðlað að aukinni þróun og
fjölbreytileika í starfsemi Ríkisútvarpsins. Fjölmiðlaefni þess skal því
vera aðgengilegt öllum landsmönnum og nota skal að mismunandi
miðlunarleiðir og miðlunarform til að ná til allra hópa samfélagsins.
Ríkisútvarpið skal vera fært um að bjóða öllum landsmönnum fjölbreytta
dagskrá með þeim kvöðum sem nánar er lýst í greininni. Það skal því
leitast við að ná til fjöldans enda vandséð hvernig það ætti að geta
uppfyllt lýðræðislegar, menningarlegar og samfélagslegar þarfir
þjóðfélagsins ef dagskráin hefur ekki almenna skírskotun. Miðað við
reynslu nágrannaþjóðanna virðist vandað og fjölbreytt dagskrárframboð
ríkisfjölmiðilsins hvetja önnur fjölmiðlafyrirtæki til hins sama.
Málsgreinin áskilur einnig að efnisval Ríkisútvarpsins skuli miðast við
þarfir flesta þjóðfélagshópa. Samkvæmt seinni málslið ákvæðisins skal
fjölmiðlaþjónusta Ríkisútvarpsins í almannaþágu einnig ná til alls
landsins og uppfylla tilteknar þarfir, sem einkaaðilar hafa að jafnaði
ekki bolmagn til að sinna. Ríkisútvarpið skal því gera ráðstafanir til að
hægt sé að flytja fréttir og framleiða efni utan höfuðborgarsvæðisins.
Sambærilegt ákvæði er í gildandi lögum en hér er mælt fyrir um breytingu á
orðalagi og í stað orðalagsins að Ríkisútvarpið eigi ?að koma upp aðstöðu?
segir hér að ?Ríkisútvarpið skuli gera ráðstafanir til þess hægt sé að
flytja fréttir og framleiða efni utan höfuðborgarsvæðisins.? Með ákvæðinu
er það þó ekki gert að skilyrði að Ríkisútvarpið hafi starfstöð eða
starfseiningu utan höfuðborgarsvæðisins.
Í 3. tölul. 1. mgr. er kveðið á um lágmarkskröfur um efnisinnihald í
fjölmiðlunarþjónustu Ríkisútvarpsins í almannaþágu og skal efnið fullnægja
eðlilegum kröfum almennings um gæði og fjölbreytni. Ef það er ekki gert og
efnið verður of einhæft er hætta á því að fjölmiðlaþjónustan nái ekki til
fjöldans og missi af þeim sökum gildi sitt og sérstöðu. Því er mikilvægt
að Ríkisútvarpið bjóði upp á efni við allra hæfi, m.a. mismunandi
menningarhópa og aldurshópa samfélagsins. Einungis með fjölbreyttu
efnisúrvali er hægt að ná því markmiði. Hér er rétt að hafa í huga að
margir hafa hvorki efni á né aðgang að öðru afþreyingarefni í sjónvarpi en
því sem er á dagskrá Ríkisútvarpsins. Fjölmiðlaefnið skal því endurspegla
margbreytileika menningar á Íslandi, lífsviðhorf og lífsskilyrði fólks í
öllum landshlutum. Ríkisútvarpið skal fjalla um fjölþjóðlegt samfélag á
Íslandi og leitast við að sinna þörfum íbúa frá öðrum löndum m.a. með
fréttum og upplýsingum á erlendu tungumáli. Af framangreindu leiðir að
allt efni, sem Ríkisútvarpið miðlar í gegnum hljóðvarp, sjónvarp, netið
eða með öðrum hætti, er fjölmiðlaefni í almannaþágu enda hefur í
EES-ríkjum ekki verið farin sú leið að ákveða að einstakir efnisflokkar
falli ekki undir fjölmiðlun í almannaþágu. Engin sjónvarpsstöð hefur jafn
mikla dreifingu hér á landi og Ríkisútvarpið. Það er eini miðillinn sem á
að ná til allra landsmanna án tillits búsetu og efnahags. Útsendingarsvæði
annarra stöðva takmarkast í flestum tilvikum annaðhvort við ákveðna
landshluta eða einstaka þéttbýliskjarna. En gera má ráð fyrir að um fimm
af hverjum tíu heimilum séu með áskrift að áskriftarsjónvarpi, innlendum
stöðvum og endurvarpi.
Í 4. tölul. 1. mgr. er mælt fyrir um skyldu Ríkisútvarpsins til að
senda út til alls landsins og skal miða við a.m.k. tvær hljóðvarpsdagskrár
og eina sjónvarpsdagskrá. Síðan er getið um skyldu Ríkisútvarpsins til
þess að birta hluta efnis, breytta eða óbreytta, ásamt öðru þjónustuefni í
breyttu eða óbreyttu formi með öðrum miðlunarleiðum, þ.m.t. að gera efni
aðgengilegt almenningi með þeim hætti að hver og einn geti fengið aðgang
að efninu og/eða þjónustunni á þeim stað og á þeirri stundu er hann
sjálfur kýs. Þetta ákvæði á sér samsvörun í gildandi lögum og rennir
stoðum undir möguleika Ríkisútvarpsins og þeirra sem nýta sér þjónustu
þess, til að nýta sér alla þá tæknilegu möguleika sem fyrir hendi eru á
hverjum tíma til að miðla og taka á móti fjölmiðlaefni þess.
Í 5. tölul. 1. mgr. er kveðið á um skyldu Ríkisútvarpsins til þess að
halda uppi nauðsynlegri öryggisþjónustu þegar við á. Ráðgert er að
Ríkisútvarpið skuli í samvinnu við til þess bær stjórnvöld tryggja
nauðsynlega upplýsingamiðlun sem lið í öryggisþjónustu á sviði útvarps og
eftir öðrum boðleiðum þegar svo ber undir. Ríkisútvarpinu er því skylt að
koma á framfæri tilkynningum frá almannavörnum, löggæslu,
slysavarnarfélögum eða hjálparsveitum og gera hlé á auglýstri dagskrá ef
brýna nauðsyn ber til og almannaheill krefst þess.
Í 6. tölul. 1. mgr. er mælt fyrir um að Ríkisútvarpið skuli varðveita
hljóðritanir, filmur, myndefni og aðrar sögulegar minjar, sem ætla má að
hafi menningarlegt og sögulegt gildi fyrir íslensku þjóðina og heyrir ekki
sérstaklega undir lög um skylduskil safna, nr. 20/2002. Allt dagskrárefni
Ríkisútvarpsins er varðveitt skv. 10. gr. laga um skylduskil safna, til
frambúðar í heild sinni, enda sé tryggt aðgengi að efninu, sbr. 1. gr.
þeirra laga. Samkvæmt seinni málslið. 6. tölul. er Ríkisútvarpinu heimilt
til að fela viðurkenndum söfnum varðveislu menningar- og söguminja
samkvæmt ákvæðinu, t.d. Leikminjasafni Íslands. Tekið er fram að
Ríkisútvarpinu er óheimilt að selja frá sér, gefa eða farga verðmætum, sem
hafa menningarlegt og sögulegt gildi fyrir íslensku þjóðina og varðveitt
eru hjá félaginu, nema að fenginni umsögn safnaráðs samkvæmt safnalögum,
nr. 141/2011.
Samkvæmt 7. tölul. 1. mgr. skal Ríkisútvarpið skapa vettvang fyrir
aðkomu almennings að stefnumótun fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með
fyrirkomulagi sem nánar skal kveða á um í samþykktum þess. Af þessu leiðir
að Ríkisútvarpið skal vera í gagnvirkum samskiptum við einstaklinga og
stofnanir samfélagsins um mótun og framkvæmd þjónustunnar og leggja
áherslu á gagnsæi við ákvörðunartöku. Ríkisútvarpið skal leitast við að
kanna með reglubundnum hætti viðhorf almennings til dagskrár og
dagskrárefnis og efnistaka með það fyrir augum að geta lagað dagskrá sína
sem best að þörfum og óskum almennings í landinu. Þá er með ákvæðinu opnað
fyrir aðra möguleika, svo sem dagskrárþing eða aðra viðburði, þar sem
almenningur fær tækifæri til að ræða dagskrárstefnu Ríkisútvarpsins.
Í 2. mgr. greinarinnar er kveðið á um að Ríkisútvarpið skuli sinna
lýðræðishlutverki sínu og segir í 1. tölul. að Ríkisútvarpið skuli virða
lýðræðislegar grundvallarreglur og mannréttindi. Efnistök Ríkisútvarpsins
skulu þar af leiðandi einkennast af þeim grundvallarlýðræðisgildum, sem
eru ríkjandi jafnt hér á landi sem í öðrum norrænum ríkjum, um jafnrétti,
persónufrelsi og virðingu gagnvart einstaklingnum. Þá hefur Ríkisútvarpið
því mikilvæga hlutverki að gegna að viðhalda sameiginlegum gildum og vera
vettvangur skoðanaskipta mismunandi hópa samfélagsins.
Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. skal Ríkisútvarpið veita víðtæka,
áreiðanlega, almenna og hlutlæga frétta- og fréttaskýringarþjónustu um
innlend og erlend málefni líðandi stundar. Ríkisútvarpið skal því leitast
við að fjalla um umdeild mál í þjóðfélagsumræðunni af nákvæmni og
óhlutdrægni. Með því móti gegnir Ríkisútvarpið lykilhlutverki við að gera
fólki kleift að móta skoðanir sínar og draga ályktanir út frá réttum
upplýsingum, að því marki sem það er mögulegt. Því segir í 3. tölul. 2.
mgr. að Ríkisútvarpið skuli vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á
málum sem efst eru á baugi hverju sinni eða almenning varða. Í 4. tölul.
2. mgr. er kveðið á um skyldu til að miðla fjölmiðlaefni sem endurspeglar
fjölbreytni íslensks þjóðlífs, m.a. fjölþjóðlegs samfélags hér á landi.
Jafnframt skal Ríkisútvarpið miðla upplýsingum og veita landsmönnum innsýn
í alþjóðamál, mismunandi menningarheima og ólík sjónarmið, sbr. 5. tölul.
2. mgr.
Í 6. tölul. 2. mgr. er kveðið á um að hafa hlut karla og kvenna sem
jafnastan í starfsemi Ríkisútvarpsins og í dagskrá þess. Ríkisútvarpið
hefur samkvæmt þessu sérstöku hlutverki að gegna og er ætlað að stuðla að
jafnrétti kynjanna í dagskrá og allri annarri starfsemi, þ.e. innra
starfi. Ríkisútvarpið skal því m.a. hafa sem jafnast hlutfall kynja í
fréttum, almennu dagskrárefni, umfjöllun um íþróttir og menningarviðburði
o.fl. eftir því sem kostur er. Enn fremur gilda um Ríkisútvarpið lög um
jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008. Markmið þeirra
laga er að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og
karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins, sbr. 1.
mgr. 1. gr. laganna.
Þá er 7. tölul. 2. mgr. sérstaklega mikilvægur í tengslum við
kosningar. Til að sinna lýðræðishlutverki sínu er lögð skylda á
Ríkisútvarpið að kynna með vönduðum og hlutlægum hætti framboð og stefnur
stjórnmálaflokka í aðdraganda kosninga. Sama gildir einnig um forsetakjör,
þjóðaratkvæðagreiðslu og aðra sambærilega viðburði. Eins og fjallað var um
í almennum athugasemdum frumvarpsins er ein af forsendum virks lýðræðis að
fólki gefst tækifæri til að kynna sér sjónarmið framboða, frambjóðenda,
o.s.frv. með tilstuðlan óháðra aðila en ekki aðeins fyrir tilstuðlan
miðlunar sem hagsmunaaðilar greiða fyrir. Ríkisútvarpinu ber ótvírætt að
gæta jafnræðis í umfjöllun sinni í aðdraganda kosninga og lýtur sú skylda
ekki aðeins að framboðum og frambjóðendum heldur einnig að þeim sem
fjölmiðlaþjónustunni er beint til. Gera má ráð fyrir því að kynning á
framboðum í sjónvarpi geti haft veruleg áhrif á skoðanir kjósenda. Ekki er
til að dreifa neinum skráðum réttarreglum um tilhögun kynningar á
framboðum í tilefni af almennum kosningum í gildandi lögum. Þar sem mælt
er fyrir um að Ríkisútvarpið skuli vera vettvangur fyrir mismunandi
skoðanir á þeim málum sem efst eru á baugi hverju sinni má telja að
mikilvægt sé að settar verði reglur um aðgang stjórnmálahreyfinga að
kynningu og umfjöllun af hálfu Ríkisútvarpsins í tengslum við almennar
kosningar. Hér er einnig brugðist við ábendingum til íslenskra yfirvalda
sem koma fram í skýrslu Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu (skammstafað
ÖSE; Office for Democratic Institutions and Human Rights) um mat á
framkvæmd kosninga til Alþingis hér á landi árið 2009. Í skýrslunni er
m.a. spurt hvort ekki sé ástæða til að huga að setningu reglna í tengslum
við fjölmiðlaumfjöllun í aðdraganda kosninga hér á landi. Með ákvæðinu er
brugðist við þessum ábendingum ÖSE.
Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal Ríkisútvarpið sinna menningarlegu
hlutverki sínu með fjölbreyttum hætti. Í 1. tölul. 3. mgr. er kveðið á um
að Ríkisútvarpið leggi rækt við íslenska tungu og hafa sambærileg ákvæði
verið í öllum lögum um Ríkisútvarpið frá stofnun þess. Á það eru lagðar
þær skyldur að gera sitt ítrasta til að miðla íslensku máli þannig að
hlustendur, lesendur og áhorfendur geti treyst því að tal og texti sé
ávallt á lýtalausri íslensku. Gert er ráð fyrir að málstefna
Ríkisútvarpsins sé í stöðugri endurskoðun og í henni séu einnig sett fram
viðmið um mismunandi málsnið eftir tegundum dagskrárefnis.
Þá segir að 2. tölul. 3. mgr. að Ríkisútvarpið hafi það hlutverk að
kynna sögu þjóðarinnar, menningararfleið og náttúru. Það skal hafa
frumkvæði að því að miðla íslenskri menningu, listum og menningararfi og
leitast við að virkja aðra til samstarfs til að efla slíka miðlun.
Samkvæmt 3. tölul. 3. mgr. skal Ríkisútvarpið bjóða fjölbreytt og
vandað menningarefni. Það skal fylgjast með og fjalla um ólík svið lista
og menningarlífs á Íslandi og erlendis auk þess að vera vettvangur umræðna
og skoðanaskipta um íslenska menningu og samfélag. Með þessu getur
Ríkisútvarpið haft áhrif og verið sá miðpunktur menningar og upplýsinga,
sem allir landsmenn sameinist um.
Í 4. tölul. 3. mgr. segir að Ríkisútvarpið skuli framleiða sjálft og í
samstarfi við aðra lista- og menningarefni, þ.m.t. íþróttir, með sérstakri
áherslu á leikið efni, auk þess að endurspegla samtímamenningu
þjóðarinnar. Ríkisútvarpið skal vera virkur þátttakandi í íslenskri
kvikmyndagerð, m.a. með kaupum frá sjálfstæðum framleiðendum. Samkvæmt
þessu skal Ríkisútvarpið vera vettvangur nýsköpunar í dagskrárgerð og
styrkja og efla sjónvarpsþátta-, kvikmynda- og heimildamyndagerð með því
að gerast kaupandi eða meðframleiðandi að slíku efni. Litið er svo á að
Ríkisútvarpið sé veigamikill aðili að kvikmyndun og kvikmyndagerð hér á
landi og af því leiðir að hlutverks þess er getið í sameiginlegri stefnu
ríkisins og þeirra sem fást við kvikmyndir. Einng er ráðgert að
Ríkisútvarpið flytji fréttir af og sýni frá íþróttaviðburðum bæði innan
lands og erlendis. Í umfjöllun er gert ráð fyrir að fjölbreytni sé höfð að
leiðarljósi og jafnræðis sé gætt milli íþróttagreina eins og kostur er.
Samkvæmt 5. tölul. 3. mgr. skal Ríkisútvarpið sérstaklega gæta þess að
hafa á boðstólum fjölbreytt efni við hæfi barna og ungmenna og sem miðlað
er með mismunandi miðlunarleiðum. Ríkisútvarpið skal leggja áherslu á
vandað skemmti- og fræðsluefni fyrir börn og ungmenni.
6. tölul. 3. mgr. kveður á um að miðla skuli afþreyingar- og
menningarefni við hæfi fólks á öllum aldri. Erlent efni skal vera frá
mismunandi menningarheimum og skal leggja áherslu á efni á
Norðurlandamálum og annað evrópskt efni. Ríkisútvarpið skal hafa frumkvæði
að því að kynna og sýna þætti og kvikmyndir frá öðrum ríkjum Evrópu auk
kvikmynda frá öðrum heimshlutum, sem lítið hafa verið kynntar hér á landi.
Í 4. mgr. greinarinnar er kveðið á um grunngildi faglegrar
fjölmiðlunar og skal Ríkisútvarpið samkvæmt greininni hafa í heiðri
ákveðna starfshætti. Almenningur verður að geta verið viss um að
upplýsingamiðlun þess sé traust og að faglega sé staðið dagskrárákvörðunum
og úrvinnslu upplýsinga sem miðlað er til almennings. Engin
fjölmiðlaþjónusta hér á landi býður almenningi jafn fjölbreytt úrval
upplýsinga og dagskrárefnis og Ríkisútvarpið. Það hefur því
grundvallarþýðingu um skoðanamyndun fólks og því er sérstaklega mikilvægt
að upplýsingamiðlun þess sé hlutlæg, fagleg og sanngjörn. Enn fremur að
leitað sé upplýsinga frá báðum eða öllum aðilum og reynt eftir megni að
kynna sjónarmið þeirra samtímis og sem jafnast. Vísar greinin til þeirra
hugmynda að til að almenningi sé fært að taka upplýstar ákvarðanir og taka
þátt í umræðum á jafnréttisgrundvelli sé brýnt að allir hafi aðgang að
nauðsynlegum upplýsingum um þau málefni sem eru til umræðu hverju sinni.
Hlutverk Ríkisútvarpsins samkvæmt greininni er að stuðla að því að veita
fólki upplýsingar sem það getur treyst. Hér er miðað við þá
grundvallarforsendu að hverju lýðræðissamfélagi sé nauðsynlegt að reka
a.m.k. einn fjölmiðil sem á engan hátt þurfi að gæta nokkurra hagsmuna,
t.d. stjórnmála-, hugmyndafræði- eða efnahagslegra, heldur hafi meðal
meginmarkmiða að stuðla að upplýstri umræðu með hlutlægum hætti. Í
greininni er jafnframt mælt fyrir um að Ríkisútvarpið skuli virða
friðhelgi einkalífs í fréttum og dagskrárefni nema lýðræðishlutverk þess
og upplýsingaréttur almennings krefjist annars, sbr. 4. tölul.
málsgreinarinnar. Ákvæðið á sér að hluta samsvörun í 26. gr.
fjölmiðlalaga, nr. 38/2011. Samkvæmt skýringum við það ákvæði kemur m.a.
fram að ljóst sé að með tjáningarfrelsi fylgir ábyrgð og því beri
fjölmiðlum að sýna aðgát og bera virðingu fyrir einstaklingnum, frelsi
hans og réttindum í umfjöllun sinni.
Um 4. gr.
Það er nýmæli í greininni að lagt er til að stofnað verði sérstakt
dótturfélag um þá starfsemi Ríkisútvarpsins sem fellur utan
fjölmiðlaþjónustu þess í almannaþágu. Hér er mælt fyrir um að önnur
starfsemi Ríkisútvarpsins en sú sem kveðið er á um í 3. gr., skuli fara
fram í dótturfélagi, einu eða fleiri sem verði fjárhagslega aðgreind frá
móðurfélaginu, Ríkisútvarpinu. Lagt er til að eftirfarandi starfsemi
Ríkisútvarpsins fari fram í dótturfélögum: sala auglýsinga- og
kostunarrýmis í dagskrá móðurfélagsins, sala á dagskrárefni og
sýningarrétti á eigin framleiðslu, samframleiðsla á efni með erlendum
sjónvarpsstöðvum og fyrirtækjum, sala á dagskrárefni til almennings, leiga
á aðstöðu, tækjum og búnaði, og sala á þjónustu og hlutum sem tengjast
dagskrárefni. Að því leyti sem þessi þjónusta fellur ekki undir
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er talið rétt að skilja hana frá annarri
starfsemi Ríkisútvarpsins í samræmi við reglur EES-réttarins um
ríkisstyrki til útvarpsþjónustu í almannaþágu. Einnig er þessi aðgreining
mikilvæg til að tryggja sjálfstæði dagskrárgerðar Ríkisútvarpsins gagnvart
viðskiptalegum sjónarmiðum. Í nágrannaríkjum Íslands hafa verið stofnuð
dótturfélög um slíkan samkeppnisrekstur ríkisfjölmiðla til þess að
auðvelda fjárhagslega og ritstjórnarlega aðgreiningu milli útvarpsþjónustu
í almannaþágu og samkeppnisrekstrar og má sem dæmi um slíkt nefna
dótturfélagið NRK Aktivum sem rekið er af NRK í Noregi og BBC Worldwide
sem er rekið af BBC í Bretlandi.
Samkvæmt öðrum málslið 1. mgr. er Ríkisútvarpinu heimilað að eiga hlut
í fyrirtækjum sem framleiða, vinna eða dreifa dagskrárefni. Í þess felst
heimild fyrir Ríkisútvarpið að setja ákveðinn hluta starfseminnar inn í
annað félag eða hafa samstarf með öðrum aðilum um ákveðna þætti
útvarpsrekstrar, t.d. vegna hagræðingar eða fjárfestingar í dýrum búnaði.
Samkvæmt 2. mgr. er tilgangur dótturfélaga Ríkisútvarpsins m.a. að
styðja við starfsemi móðurfélagsins með því að nýta tæknibúnað,
dreifikerfi, sérþekkingu starfsmanna og aðstöðu Ríkisútvarpsins til
annarrar starfsemi en þeirrar sem fellur undir 3. gr. Hér er einnig gerð
breyting frá gildandi lögum með því að mæla fyrir um að innan starfsemi
dótturfélaganna falli m.a. að taka saman, gefa út og dreifa hvers konar
áður framleiddu efni í eigu Ríkisútvarpsins. Einnig skulu dótturfélögin
sjá um að selja sýningarrétt að efni Ríkisútvarpsins og framleiða og/eða
selja vörur sem tengjast framleiðslu þess á efni sem fellur undir 3. gr.
Ríkisútvarpið getur veitt dótturfélögum sínum heimild til að semja við
önnur fyrirtæki um framangreind verkefni. Hér er m.a. fylgt eftir kröfu
ESA um að tekjuöflun af útleigu búnaðar og aðstöðu Ríkisútvarpsins verði
aðgreind frá fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Meginmarkmið ákvæðisins er
þar af leiðandi að gera skýr skil á milli almannaþjónustu Ríkisútvarpsins
og samkeppnisreksturs þess. Hins vegar er mikilvægt að árétta að gæta þarf
að efnisreglum félagaréttar um aðild stjórnar og aðalfundar að slíkri
ákvörðunartöku og skal nánar kveðið á um slíkt í samþykktum
Ríkisútvarpsins. Ríkisútvarpinu er gert að setja gjaldskrá fyrir
framangreinda starfsemi og skal hún birt á vef þess.
Samkvæmt 3. mgr. skal Ríkisútvarpið fela dótturfélagi að selja
birtingar á viðskiptaboðum í miðlum Ríkisútvarpsins. Sala birtinga
viðskiptaboða fellur undir þessa grein og fjárreiðum vegna slíkrar
starfsemi skal halda aðgreindum frá starfsemi sem fellur undir 3. gr.
frumvarpsins. Í frumvarpi þessu er ekki kveðið á um fyrirkomulag viðskipta
milli Ríkisútvarpsins og dótturfélags vegna sölu á birtingu viðskiptaboða.
Í því efni koma nokkrar leiðir til greina. Ein leið er að arður af
starfsemi dótturfélagsins gangi óskiptur eða eftir ákveðnum
hlutfallsreglum til móðurfélagsins. Hugsanlegt er að samningur verði
gerður milli Ríkisútvarpsins og dótturfélags um sölu viðskiptaboða gegn
ákveðinni þóknun. Mögulegt er að dótturfélagið kaupi fyrirfram rými fyrir
viðskiptaboð í dagskrá hjá miðlum Ríkisútvarpsins og selji síðan fyrir
eigin reikning. Einnig má vera að farin verði leið sem felur í sér blöndu
af fyrrnefndu, allt eftir því hvað kann að henta fyrir samstarf
Ríkisútvarpsins og dótturfélags þess.
Kveðið er á um í 4. mgr. að starfsemi dótturfélaga Ríkisútvarpsins,
þ.m.t. sala á birtingum viðskiptaboðum skv. 7. gr. frumvarpsins, skuli
falla undir samkeppnislög eins og starfsemi annarra aðila á markaði.
Þá er í 5. mgr. kveðið á um að tryggja skuli ritstjórnarlegan
aðskilnað milli móðurfélagsins og dótturfélaga. Með því er einkum átt við
að ákvarðanir um innkaup á dagskrárefni og skipulagningu dagkrár sé ekki á
hendi þeirra sem annast öflunar kostunarsamninga og sölu á birtingu
viðskiptaboða þannig að Ríkisútvarpinu gefist færi á að draga úr vægi
viðskiptalegra sjónarmiða í starfsemi sinni eins og fyrr greinir.
Í 6. mgr. er kveðið á um að nánar skuli mælt fyrir um skipan stjórna í
dótturfélögum Ríkisútvarpsins í samþykktum þess. Hér kæmi til greina að
við gerð samþykkta Ríkisútvarpsins yrði fylgt norskri fyrirmynd (NRK
Aktivum) þess efnis að í stjórnum dótturfélaganna verði fólk úr hópi
stjórnenda Ríkisútvarpsins ásamt utanaðkomandi aðilum með þekkingu á
rekstri fyrirtækja, markaðsmálum, nýmiðlun, fjölmiðlun og löggjöf á því
sviði.
Um 5. gr.
Greinin á sér samsvörun í 5. gr. gildandi laga um Ríkisútvarpið en með
frumvarpinu eru lagðar til tilteknar breytingar á henni. Samkvæmt 1.
málsl. er krafist fjárhagslegs aðskilnaðar milli alls reksturs vegna
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu skv. 3. gr. frumvarpsins og allrar
annarrar starfsemi á vegum Ríkisútvarpsins eða dótturfélaga þess og þar á
meðal starfsemi sem telst til samkeppnisrekstrar. Hins vegar getur sum
starfsemi eða þjónusta verið þess eðlis að hún falli undir skilgreininguna
um fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu en sé jafnframt í samkeppni við aðra
aðila.
Efni greinarinnar á rætur að rekja til leiðbeinandi reglna ESA um
ríkisstyrki á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu. Samkvæmt reglunum skal
vera skýr og viðeigandi aðskilnaður á útvarpsþjónustu í almannaþágu og
þeirri þjónustu, sem ekki telst til opinberrar þjónustu og er þess krafist
til að tryggja gagnsæi og ábyrga notkun á opinberu fé. Með fjárhagslegum
aðskilnaði er ESA gert kleift að framkvæma meðalhófspróf og rannsaka
meintar víxlniðurgreiðslur og að verja réttlætanlegar uppbótargreiðslur
fyrir verk sem hafa almenna efnahagslega þýðingu. Þá segir í greininni að
Ríkisútvarpinu sé óheimilt að nota fjármuni frá rekstri skv. 3. gr. til
þess að greiða niður kostnað vegna annarrar starfsemi, sem ekki telst vera
fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu Hér er m.a. verið að vísa til
viðskiptalegrar hagnýtingar hennar og leigu á dreifikerfi, sem er að hluta
eða heild í eigu Ríkisútvarpsins, til þriðja aðila.
Lokamálsliður greinarinnar kveður á um að rekstrarafgang af starfsemi
dótturfélaga skuli nýta til starfsemi skv. 3. gr. og eftir atvikum til að
auka eigið fé samkvæmt nánari ákvörðun aðalfundar. Ákvörðun um
arðgreiðslur frá dótturfélögum til móðurfélagsins verður tekin á aðalfundi
þeirra.
Um 6. gr.
Greinin fjallar um textun og táknmálstúlkun fjölmiðlaefnis
Ríkisútvarpsins og er mikilvæg í ljósi þess almannaþjónustuhlutverks sem
það skal sinna samkvæmt frumvarpinu. Með greininni er stuðlað að því að
heyrnar- og sjónskertir fái upplýsingar og geti verið virkir þátttakendur
í samfélaginu. 1. mgr. er samhljóða 6. gr. gildandi laga sem kveður á um
að efni á erlendu máli sem sýnt er í sjónvarpsdagskrá Ríkisútvarpsins,
skuli fylgja íslenskt tal eða texti á íslensku eftir því sem við á hverju
sinni, og önnur atriði tengd þessum fyrirmælum.
2. mgr. er nýmæli og kveður sérstaklega á um aðgengi heyrnarskertra að
sjónvarpsdagskrá Ríkisútvarpsins. Gerður er sá áskilnaður að Ríkisútvarpið
skuli veita heyrnarskertum aðgang að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu með
textun á sjónvarpsefni, með textavarpi, útsendingum á táknmáli og/eða
öðrum miðlunarleiðum er henta í þessu skyni og eru í samræmi við tæknilega
möguleika á hverjum tíma. Greinin á sér samsvörun við 30. gr.
fjölmiðlalaga nr. 38/2011, sem byggist á ákvæði 3. gr. c) í hljóð- og
myndmiðlunartilskipuninni 2010/13/EB. Það ákvæði kom nýtt inn í
tilskipunina en um grundvöll þess er fjallað í 64. formálsgrein
tilskipunarinnar. Þar er fjallað um rétt fatlaðra og aldraðra til þátttöku
í félags- og menningarlífi og órjúfanleg tengsl þess réttar við aðgengi að
myndmiðlunarefni. Þá er íslensku táknmáli gert jafnhátt undir höfði og
íslenskri tungu, sbr. 3. gr. laga um stöðu íslenskrar tungu og íslensks
táknmáls, nr. 61/2011. Samkvæmt greininni er áréttað að þeir sem þurfi á
táknmáli að halda, skuli m.a. eiga þess kost að tileinka sér íslenskt
táknmál án hindrunar og nota það eftir því sem aðstæður frekast leyfa í
daglegu lífi þannig að þeir megi líta á það sem móðurmál sitt. Þar sem
Ríkisútvarpið rekur fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu er nauðsynlegt að það
sinni því hlutverki sínu m.a. með því að veita hverjum og einum aðgang að
sjónvarpsdagskrá sinni, 2. mgr. Einnig á þetta við ef rof verður á dagskrá
eða fréttatímar sendir út við sérstakar aðstæður, þá skal Ríkisútvarpið
gera efnið aðgengilegt heyrnarskertum með táknmálstúlkun og/eða textun,
sbr. 3. mgr.
Ákvæði 4. mgr. er einnig nýmæli og kveður á um að Ríkisútvarpið skuli
leita leiða til að koma til móts við sjónskerta með tæknilegum aðferðum og
er hér m.a. vísað til tilrauna ríkissjónvarpsstöðva á hinum Norðurlöndunum
með sjónlýsingu. Í þessu sambandi er mikilvægt að Ríkisútvarpið geri m.a.
ráðstafanir sem taka tillit til sjónskertra og blindra við gerð vefsíðu
Ríkisútvarpsins.
Um 7. gr.
Í frumvarpsgreininni er mælt fyrir um skilvirkar og gagnsæjar reglur
svo draga megi úr umsvifum Ríkisjónvarpsins á markaðnum enda er eitt af
markmiðum frumvarpsins að draga úr vægi viðskiptalegra sjónarmiða í
starfsemi þess. Greinin kveður á um frávik frá VI. kafla fjölmiðlalaga,
nr. 38/2011, og eru með greininni lagðar auknar kvaðir á Ríkisútvarpið.
Samkvæmt 1. mgr. er kveðið almennt á um auðkenningu
viðskiptaorðsendinga og fjarkaupainnskota. Greinin er efnislega samhljóða
1. mgr. 37. gr. fjölmiðlalaga sem á sér samsvörun í 6. gr. laga nr.
57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, þar sem
kveðið er á um að auglýsingar skuli þannig úr garði gerðar að ekki leiki
vafi á að um auglýsingar sé að ræða auk þess sem þær skuli skýrt
aðgreindar frá öðru efni fjölmiðla. Nánari umfjöllun um
auðkenningarskylduna vísast í athugasemdir við 1. mgr. 37. gr.
fjölmiðlalaga. Einnig er kveðið á um að Ríkisútvarpið skuli gæta hófsemi í
birtingu auglýsinga.
Samkvæmt 2. mgr. er meginreglan sú að Ríkisútvarpinu er ekki heimilt
að slíta í sundur dagskrárliði með viðskiptaboðum. Þegar um íburðarmikla
dagskrárliði eða eigin framleiðslu er að ræða, sem er a.m.k. 60 mínútur að
lengd, er Ríkisútvarpinu þó heimilt að víkja frá banninu í samræmi við
reglur þar um. Slík tilvik geta t.d. verið langir dagskrárliðir í tengslum
við fjáröflun til góðs málefnis, útsending frá Söngvakeppni evrópskra
útvarpsstöðva eða langir sjónvarpsþættir, sem eðlilegt er að slíta sundur
með auglýsingahléum. Á hinn bóginn er Ríkisútvarpinu með öllu óheimilt að
slíta í sundur kvikmyndir með auglýsingahléum. Ríkisútvarpinu er ætlað að
setja reglur um hvenær heimilt verður að rjúfa dagskrárlið með
viðskiptaboðum þar sem mælt verður fyrir um áskilda tímalengd og tegund
dagskrárliðar svo undanþágan eigi við. Gert er ráð fyrir að takmarkanir á
birtingu viðskiptaboða skv. 2. mgr. hafi í för með sér 165 millj. kr.
tekjuskerðingu fyrir Ríkisútvarpið á ársgrundvelli.
Í 3. mgr. eru lagðar til takmarkanir á tímalengd auglýsingainnskota á
hverri klukkustund og mega slík innskot ekki vara lengur en alls 8 mínútur
á hverri klukkustund. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu
fjölmiðlalaga um 12 mínútna hámark á hverri klukkustund, sbr. 2. mgr. 41.
gr. laga nr. 38/2011. Þá eru í ákvæðinu talin upp atriði sem teljast ekki
til auglýsinga. Þessi takmörkun á auglýsingatíma er talin fela í sér
tekjuskerðingu fyrir Ríkisútvarpið að fjárhæð 80 millj. kr. miðað við
gildandi ákvæði fjölmiðlalaga.
Samkvæmt 4. mgr. skal Ríkisútvarpið setja og birta reglur um gjaldskrá
fyrir viðskiptaboð. Í samskiptum íslenskra stjórnvalda við ríkisstyrkja-
og samkeppnisdeild ESA kom fram að mikilvægt væri að Ríkisútvarpið gætti
jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum sínum. Því er gert ráð fyrir að
afsláttarkjör fyrir kostunaraðila og auglýsendur skuli vera gagnsæ og
standa öllum til boða fyrir sambærilegt umfang viðskipta. Gert er ráð
fyrir að öll afsláttarkjör verði kynnt með þeim hætti að kostunaraðilar og
auglýsendur njóti almennt jafnræðis. Með afsláttarkjörum er hér einnig á
við svonefndar fríbirtingar, þ.e. þegar boðnar eru fleiri birtingar
viðskiptaboða en greitt er fyrir. Það ber hins vegar að nefna að af
takmörkun á auglýsingatíma í sjónvarpi skv. 3. mgr. leiðir að þrengt
verður að möguleikum Ríkisútvarpsins til að bjóða auglýsendum og
kostunaraðilum jöfn tækifæri til kaupa á auglýsingarými.
Í 5. mgr. er kveðið á um bann við sölu á viðskiptaboðum til birtingar
á veraldarvefnum líkt og nú gildir skv. 2. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr.
6/2007. Á hinn bóginn er lagt til að undanþegin banninu verði þau
viðskiptaboð sem teljast hluti af útsendingu dagskrár Ríkisútvarpsins sem
miðlað er um vef þess eða eru þar aðgengileg eftir útsendingu. Þá er lagt
til að Ríkisúvarpinu verði heimilt að birta viðskiptaboða- og
kostunartilkynningar með vefútsendingum sem eru óháðar dagskrá þess,
jafnframt því sem heimilt verði að kynna dagskrá Ríkisútvarpsins með
auglýsingum um dagskrárefni, þjónustu og hluti tengda henni.
Í 6. mgr. segir að vöruinnsetning sé óheimil í efni sem Ríkisútvarpið
framleiðir sjálft og/eða í samstarfi við aðra innlenda aðila og er
sérstaklega framleitt fyrir Ríkisútvarpið. Í 41. tölul. 2. gr.
fjölmiðlalaga er vöruinnsetning skilgreind sem viðskiptaboð, sem tekur til
allra gerða hljóð- og myndsendinga í viðskiptaskyni og vísar til vöru,
þjónustu eða vörumerkis hennar með þeim hætti að þær komi fram í
dagskrárlið gegn greiðslu eða öðru endurgjaldi. Ríkisútvarpinu er þó
heimilt að nota upptökustaði og leikmuni eða vísa til ákveðinnar þjónustu
vegna notagildis og/eða í listrænum tilgangi og skal það gert með
látlausum hætti, sbr. 2. málsl. málsgreinarinnar. Með þessu er átt við að
Ríkisútvarpið þurfi ekki að greiða fyrir alla leikmuni, leigugjald fyrir
upptökustaði o.fl. Hér er um að ræða frávik frá 2. mgr. 39. gr.
fjölmiðlalaga, þar sem talið er nauðsynlegt til að veita ?listræna?
undantekningu frá því ákvæði. Tjáningarfrelsi í fjölmiðlum veitir ákveðið
svigrúm fyrir ýkjur og íróníu, t.d. þegar gert er grín að málefnum og/eða
þekktum einstaklingum úr þjóðlífinu. Í því samhengi kann að vera eðlilegt
að heimila vísun til tiltekinna vörumerkja eða þjónustu. Áréttað skal að
hér er um undantekningu ræða og er mikilvægt að tilvísanir af þessu tagi
séu gerðar með látlausum hætti.
Þá segir í 7. mgr. að Ríkisútvarpið skuli setja reglur um viðskiptaboð
í miðlum sínum og skulu þær birtar á vefsíðu þess. Er þetta gert til þess
að stuðla að gagnsæi og að auðvelt verði bæði fyrir Ríkisútvarpið sjálft
og eftirlitsaðila þess að fylgja reglunum eftir. Mikilvægt er að
Ríkisútvarpið gæti málefnalegra sjónarmiða og jafnræðis gagnvart
viðskiptamönnum sínum og starfi í samræmi við heilbrigða viðskiptahætti.
Um er að ræða að settar verði skilvirkar og gagnsæjar reglur um
viðskiptaboð og gjaldskrá sem lúti samkeppnislögum. Sjá einnig
athugasemdir við 4. gr. hér að framan. Reglunum er þannig að ætlað að
styðja við eitt af markmiðum frumvarpsins um að draga úr viðskiptalegum
sjónarmiðum í rekstri Ríkisútvarpsins.
Um 8. gr.
Í 1. mgr. er lagt til að sá ráðherra sem fer með menningarmál fari með
eignarhlut íslenska ríkisins í Ríkisútvarpinu. Hér er horfið aftur til
þess fyrirkomulags sem var fyrst eftir gildistöku laga um Ríkisútvarpið
ohf. nr. 6/2007. Með lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu
verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, nr. 98/2009, var eignarhlutur
íslenska ríkisins í Ríkisútvarpinu færður undir fjármálaráðherra. Var það
gert m.a. vegna ábendinga ESA í þá veru að sami ráðherrann gæti ekki farið
með eignarhald að Ríkisútvarpinu og eftirlit með starfsemi þess. Í
almennum athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi breytingarlaganna, kom fram
annað markmið með breytingunum, þ.e. að færsla á eignarhaldi ríkisins í
opinberum hlutafélögum þjónaði því markmiði að ríkið hefði eina samræmda
eigendastefnu sem væri til þess fallin að auka trúverðugleika og einingu
um hlutverk ríkisins sem eiganda opinberrar starfsemi sem rekin væri í
slíku rekstrarformi. Með þannig fyrirkomulagi mætti draga verulega úr
þeirri hættu sem felst í því að sami aðili sé í fyrirsvari tiltekins
félags og hafi með höndum faglegt eftirlit með starfsemi þess. Með þeim
breytingum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu um eftirlit með framkvæmd
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, þ.e. að fjölmiðlanefnd hafi það með
höndum, sbr. 15. gr. frumvarpsins, færist eignarhaldið aftur til þess
ráðherra sem að öllu jöfnu ber ábyrgð á fjölmiðlamálum, sbr. I-lið 6. gr.
forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í
Stjórnarráði Íslands, nr. 125/2011. Að þessu leyti er það mat mennta- og
menningarmálaráðuneytisins að ráðherra fjölmiðlamála sé betur til þess
fallinn að fara með faglega forsjá og umhyggju eiganda gagnvart
Ríkisútvarpinu en sá ráðherra sem fer með eignir ríkisins samkvæmt
fyrrgreindum forsetaúrskurði. Í öðrum norrænum ríkjum fara
fjármálaráðherrar að jafnaði með hlut ríkisins í opinberum hlutafélögum.
Þannig er því t.a.m. farið í Noregi. Þar er þó gerð sú undantekning að
norski menningarmálaráðherrann fer með hlutabréfið að Norska
ríkisútvarpinu, Norsk Rikskringkasting (NRK). Er það fyrirkomulag rökstutt
með því að NRK og útvarpsþjónusta í almannaþágu sé í eðli sínu
menningarmál og að mikilvægt sé að það fagráðuneyti sem fari með málefni
NRK skilji eðli starfseminnar og hafi metnað á því sviði fyrir hönd
félagsins. Þá sé fyrirkomulagið eðlilegt í ljósi þess að
menningarmálaráðuneytið fari með löggjöf um málefni fjölmiðla.
Um 9. gr.
Í greininni eru lagðar til breytingar á skipan stjórnar
Ríkisútvarpsins. Við vinnu frumvarpsins var af hálfu stjórnvalda þess
farið á leit við nefnd um endurskoðun laga um Ríkisútvarpið að athugaðir
yrðu möguleikar á því að breyta skipan stjórnar frá gildandi
fyrirkomulagi. Í greininni er mælt fyrir um að stjórn félagsins verði
kosin á aðalfundi, sem haldinn skuli í síðasta lagi fyrir lok maímánaðar
ár hvert. Stjórn Ríkisútvarpsins skal skipa sjö menn og jafnmarga til
vara. Helsta nýmæli greinarinnar er tilnefning svokallaðar valnefndar, sem
á að tilnefna fimm fulltrúa í stjórn og fimm til vara til tveggja ára í
senn, sem skulu kosnir í stjórn Ríkisútvarpsins.
Í 2. mgr. er lagt til að áður en kosið er til stjórnar á aðalfundi
skuli ráðherra menningarmála tilnefna einn mann, sem kjörinn skal formaður
og einn til vara. Starfsmannasamtök Ríkisútvarpsins skulu tilnefna einn
mann og annan til vara á löglega boðuðum fundi og skulu þeir kosnir í
stjórn Ríkisútvarpsins. Líkt og kemur fram í almennum athugasemdum
frumvarpsins er víða á Norðurlöndunum í gildi það fyrirkomulag að
fulltrúar starfsmanna sitja í stjórnum ríkisútvarpsstöðvanna. Er það
fyrirkomulag talið stuðla að auknu lýðræði innan stofnananna og gera
starfsmenn meira ábyrga fyrir starfseminni. Þetta getur verið mikilvægt
þegar kemur að málum er varða lýðræðislega starfshætti innan
Ríkisútvarpsins. Hins vegar er áskilið að fulltrúar starfsmanna taki ekki
þátt í þeim störfum stjórnar sem snerta kjör þeirra eða annað sem
hugsanlega stangast á við almennar reglur um hæfi eða hagsmunaárekstra.
Eins og rakið er í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins er fyrirhugað að
gerðar verði breytingar á lögum um hlutafélög um rétt fulltrúa starfsmanna
til setu á aðalfundi opinberra hlutafélaga. Hér er hins vegar gengið
lengra og lagt til að fulltrúar starfsmanna eigi fastan fulltrúa í stjórn
Ríkisútvarpsins.
Lagt er til að ráðherra menningarmála skipi fimm manns og jafn marga
til vara í valnefnd til tveggja ára í senn. Allsherjar- og menntamálanefnd
Alþingis tilnefnir þrjá fulltrúa og jafnmarga til vara, Bandalag íslenskra
listamanna tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara og Samstarfsnefnd
háskólastigsins tilnefnir einn fulltrúa og annan til vara. Samkvæmt þessu
verða tengsl Alþingis og Ríkisútvarpsins ekki rofin að fullu enda má segja
að á Alþingi sitji fulltrúar allra landsmanna. Ákvæðið gerir þó ráð fyrir
því að kjörnir fulltrúar Alþingis og sveitastjórna verði ekki kjörgengir í
stjórn Ríkisútvarpsins, sbr. lokamálsgrein greinarinnar. Litið er svo á að
með þátttöku fulltrúa Bandalags íslenskra listamanna í valnefnd verði
tryggt að fulltrúi með þekkingu á menningarmálum verði valinn í stjórn. Á
sama hátt er talið að fulltrúi samstarfsnefndar háskólanna sjái til þess
að í stjórn veljist fulltrúi með þekkingu á fjölmiðlamálum. Með þessari
aðferð við val á stjórnarmönnum er leitast við að sjá til þess að til
stjórnarsetu veljist fólk sem hafi fullnægjandi þekkingu á þeim sviðum,
sem varða rekstur og starfsemi Ríkisútvarpsins, ekki síst meginmarkmiðum
þess, sbr. 1. og 3. gr. frumvarpsins.
Samkvæmt 4. mgr. skulu stjórnarmenn uppfylla hæfi skv. 66. gr. laga um
hlutafélög nr. 2/1995, með síðari breytingum. Hvað varðar 2. málsl.
ákvæðisins er hér í raun um hæfisreglu að ræða sem tengd er almennum
neikvæðum hæfisreglum hvað varðar stjórnarsetu. Þannig verður almennt að
telja að einstaklingar, sem beint eða óbeint inna af hendi störf, taka við
greiðslum eða hafa hagsmuna að gæta í öðrum fjölmiðlafyrirtækjum eða
fjölmiðlatengdum fyrirtækjum en Ríkisútvarpinu, geti ekki gætt hagsmuna
félagsins hvað varðar skyldur þess til fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu.
Um 10. gr.
Í greininni er starfssviði stjórnar Ríkisútvarpsins lýst í
meginatriðum. Um er að ræða þætti sem falla innan þeirrar almennu lýsingar
sem kemur fram í 68. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/1995, en ástæða þykir
til að nefna sérstaklega í ljósi þess að stjórnir Ríkisútvarpsins, sem
hafa starfað frá árinu 2007, hafa skilgreint verksvið sitt nokkuð þrengra
en þar kemur fram. Í greininni er m.a. kveðið á um að stjórn þess fari með
æðsta vald í málefnum Ríkisútvarpsins á milli aðalfunda. Jafnframt er
áréttað að stjórnin ber ábyrgð á rekstri Ríkisútvarpsins, að farið sé að
lögum og samþykktum útvarpsins og að ákvæði samnings við mennta- og
menningarmálaráðherra um fjölmiðlun í almannaþágu séu uppfyllt. Samkvæmt
greininni nær starfssvið stjórnarinnar sérstaklega til þess að móta, í
samvinnu við útvarpsstjóra, áherslur í starfi, dagskrárstefnu og
meginstefnu Ríkisútvarpsins til lengri tíma, skv. 3. og 4. gr.
frumvarpsins og framangreindum samningi, sbr. 2. gr. Þá ber að nefna að
með greininni er hvorki ætlast til að stjórnin skipti sér af daglegum
rekstri Ríkisútvarpsins né einstökum dagskrárliðum. Hlutverk stjórnarinnar
samkvæmt greininni er að koma að stefnumótun Ríkisútvarpsins til lengri
tíma og vinna að langtímaáætlun í rekstri og dagskrárgerð þess. Lagt er
til að stjórnin komi að mótun framtíðarsýnar Ríkisútvarpsins, þ.e. hvernig
það muni leggja línurnar sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu og við skapa
sér traust meðal almennings. Einnig skal stjórnin staðfesta skipurit fyrir
Ríkisútvarpið. Stjórnin skal ráða útvarpsstjóra og veita honum lausn frá
störfum. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga um kjararáð, nr. 47/2006, með
áorðnum breytingum, ákveður kjararáð laun og starfskjör útvarpsstjóra en
að öðru leyti staðfestir stjórnin starfskjarastefnu Ríkisútvarpsins um
laun og starfskjör annarra æðstu stjórnenda og stjórnarmanna, sbr. 1. mgr.
79. gr. a í hlutafélagalögum. Í starfskjarastefnu Ríkisútvarpsins skal
fjallað um forsendur starfskjara stjórnenda og stjórnarmanna og stefnu
Ríkisútvarpsins varðandi samninga við stjórnendur og stjórnarmenn.
Jafnframt skal koma þar fram hvort og þá við hvaða aðstæður og innan hvaða
ramma heimilt sé að greiða eða umbuna stjórnendum og stjórnarmönnum til
viðbótar grunnlaunum, m.a. í formi árangurstengdra greiðslna. Slíkt kæmi
einkum til greina fyrir starfsmenn Ríkisútvarpsins sem annast öflun
kostunarsamninga og sölu á birtingu viðskiptaboða. Nýmæli er að stjórn
Ríkisútvarpsins er skylt að auglýsa stöðu útvarpsstjóra opinberlega.
Starfssvið stjórnarinnar nær jafnframt til þess að taka allar meiri háttar
ákvarðanir um rekstur Ríkisútvarpsins, sem ekki falla undir daglegan
rekstur, t.d. að samþykkja fjárhagsáætlun fyrir hvert starfsár o.s.frv. og
annast önnur verkefni eins og ákveðið verður í samþykktum þess, sbr. lög
nr. 2/1995. Þá er einnig lögð sú skylda á stjórn Ríkisútvarpsins að leggja
fyrir aðalfund greinargerð um það hvernig tekist hefur að uppfylla
lögbundnar skyldur þess um fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Gert er ráð
fyrir að nánar verði kveðið á um skipurit Ríkisútvarpsins í samþykktum
þess, þar á meðal um framkvæmdastjórn, dagskrárstjóra og dagskrárráð hvers
miðils.
Um 11. gr.
Greinin fjallar um útvarpsstjóra og starfssvið hans. 1. mgr. á sér
samsvörun í 1. mgr. 10. gr. gildandi laga. Útvarpsstjóri er
framkvæmdastjóri Ríkisútvarpsins og gilda um þann hluta almennar reglur um
störf framkvæmdarstjóra í hlutafélögum. Nýmæli er að kveðið sé á um að
útvarpsstjóri skuli ráðinn til fimm ára og að einungis sé heimilt að
endurráða hann einu sinni. Þetta fyrirkomulag gildir um forstöðumenn
flestra menningarstofnana ríkisins og því er talið eðlilegt að það eigi
einnig við um Ríkisútvarpið. Líkt og kveðið er á um í gildandi lögum er
útvarpsstjóri æðsti yfirmaður allrar dagskrárgerðar á vegum
Ríkisútvarpsins. Í skipuriti sem stjórn staðfestir er ráðgert að mælt sé
fyrir um skiptingu verka innan Ríkisútvarpsins, þar sem t.d. er gert ráð
fyrir að útvarpsstjóri dreifi valdi sínu m.a. til fréttastjóra,
dagskrárstjóra og yfirmanns tæknimála. Skv. 2. mgr. skal útvarpsstjóri við
daglegan rekstur Ríkisútvarpsins hafa að leiðarljósi hlutverk og skyldur
þess eins og kveðið er á um í frumvarpinu. Í 3. mgr. er tekið fram að
útvarpsstjóri ráði aðra starfsmenn Ríkisútvarpsins. Hins vegar er nýmæli
að stöður stjórnenda Ríkisútvarpsins skuli auglýstar opinberlega. Starf
telst nægjanlega auglýst ef auglýsing birtist á veraldarvefnum. Í
auglýsingu skulu koma fram upplýsingar um starfsheiti og hvar megi leita
nánari upplýsinga um starfið.
Um 12. gr.
Greinin, sem er nýmæli, kveður á um réttindi og skyldur starfsmanna
fréttastofu og dagskrárgerðarmanna. Um viðkomandi starfsmenn gilda ákveðin
sérsjónarmið vegna ritstjórnarlegrar ábyrgðar þeirra. Ástæðan er sú að
talið er nauðsynlegt að veita þeim sem vinna við að veita ?lýðræðislegt
aðhald?, vernd umfram aðra starfsmenn. Má vísa til þess að annars staðar á
Norðurlöndunum njóta blaða- og fréttamenn aukinnar verndar í
kjarasamningum sínum. Í Austurríki eru samsvarandi lagaákvæði til að
vernda frétta- og dagskrárgerðarmenn ríkisfjölmiðilsins. Með greininni er
komið til móts við framangreind sjónarmið og mælt fyrir um aukið
starfsöryggi þessara starfsmanna Ríkisútvarpsins. Í 1. mgr. segir að
útvarpsstjóri skuli setja starfsreglur fyrir viðkomandi starfsmenn og
skilyrði áminningar og brottreksturs. Jafnframt er gerður sá áskilnaður
samkvæmt ákvæðinu að málefnalegar ástæður þurfi ætíð að liggja að baki
brottrekstri framangreindra starfsmanna.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að viðkomandi starfsmaður eigi rétt á
skriflegum rökstuðningi fyrir uppsögn ef hann telur ástæður brottrekstrar
ekki málefnalegar. Það ber hins vegar að árétta að slík skýring er valkvæð
fyrir viðkomandi starfsmann þar sem það getur verið mjög íþyngjandi fyrir
hann að hafa neikvæða skýringu í farteskinu þegar hann sækir um starf
síðar meir. Einnig kann að vera að starfsmaður geri sér grein fyrir
afglöpum sínum í starfi og þurfi því ekki á skýringu að halda.
Um 13. gr.
Í greininni, sem er nýmæli, er kveðið á um innra eftirlit og gæðamál
Ríkisútvarpsins. Í 1. mgr. er lagt til að Ríkisútvarpið birti reglur þar
sem skilgreindir eru ferlar um meðferð athugasemda og kvartana sem því
berast frá almenningi. Mælst er til þess að Ríkisútvarpið setji sér
gæðakerfi og semji reglur um mikilvæga þætti í starfseminni, þar sem
gerðar eru kröfur um árangur. Á grundvelli niðurstaðna árangursmælinga ber
að innleiða umbætur og með því er stuðlað að betri rekstri Ríkisútvarpsins
og að farið sé að lögum í hvívetna. Ráðgert er að Ríkisútvarpið skuli
einnig móta reglur um móttöku erinda sem lúta að fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu, hvernig afgreiðslu slíkra erinda skuli háttað, tilgreina
tímamörk og um hugsanlegt málsskot til annarra aðila ef málsaðili er
ósáttur. Fyrirmynd þessa er m.a. fengin úr dönskum fjölmiðlalögum.
Í 2. mgr. er aðeins átt við um athugasemdir og kvartanir er lúta að
efnismeðferð og umfjöllun um einstök málefni og óskir um andmælarétt, sem
hægt er að skjóta til fjölmiðlanefndar, sbr. fjölmiðlalög, nr. 38/2011,
þ.e. að málið heyri undir lögsögu fjölmiðlanefndar. Þegar horft er til
eðlis þeirrar starfsemi sem hér er fjallað um og þeirra ákvarðana sem
fjölmiðlanefnd er ætlað að taka, þykja rök standa til þess að málsmeðferð
verði hraðað svo sem kostur er og því er gerð tillaga um sérstakan
málshöfðunarfrest.
Um 14. gr.
Í greininni eru lagðar til tilteknar breytingar á tekjustofni
Ríkisútvarpsins. Tekjur Ríkisútvarpsins skv. 1. tölul 1. mgr. skulu vera
samkvæmt sérstöku gjaldi, sem ríkisskattstjóri leggur á samhliða álagningu
opinberra gjalda skv. 93. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Gjaldið
lýtur sömu lögmálum og sérstakt gjald, sem lagt er á samkvæmt lögum um
málefni aldraðra til tekjuöflunar fyrir Framkvæmdasjóð aldraðra.
Tekjutenging gjaldsins þýðir að tekjulausir eða tekjulágir einstaklingar
greiða ekkert gjald, sbr. lög nr. 125/1999. Lagt er til að Ríkisútvarpinu
verði tryggðar tekjur samkvæmt áætluðum heildartekjum af gjaldi ársins,
sem fjármálaráðuneytið greiði fyrsta virkan dag hvers mánaðar fyrir fram.
Með þessu fyrirkomulagi er horfið aftur til þess fjárhagsumhverfis sem
gilti skv. 1. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 6/2007, áður en þeim var
breytt með lögum nr. 174/2008. Rökin á bak við þessa breytingu eru einkum
þau að það er talið mikilvægt fyrir Ríkisútvarpið að hafa vel skilgreindan
tekjustofn. Líkt og áður hefur verið rakið í almennum athugasemdum
frumvarpsins, þá er talið mikilvægt að tryggja Ríkisútvarpinu fjárhagslegt
sjálfstæði að því marki sem unnt er óháð hinu pólitíska og efnahagslegu
valdi. Það er jafnframt mikilvægt til að tekjustofn Ríkisútvarpsins sé
stöðugur til að það geti gert raunhæfar fjárhagsáætlanir til lengri tíma.
Hvað varðar ráðstöfun á tekjum skv. 1. tölul. 1. mgr. ber að taka fram að
starfsemi Ríkisútvarpið er fyrst og fremst fjölmiðlaþjónusta í
almannaþágu, sbr. 3. gr. frumvarpsins, og um aðra starfsemi gilda strangar
reglur um fjárhagslegan aðskilnað, eins og áður hefur verið greint frá í
skýringum við 4. gr.
Í 3. mgr. eru fyrirmæli um að stjórn Ríkisútvarpsins skuli setja
gjaldskrár fyrir þjónustu sem veitt er á sviðum er falla undir 3. gr. og
skal hún taka mið af raunkostnaði við að veita þjónustuna og
höfundaréttargjöldum. Við öflun eigin tekna skal Ríkisútvarpið gæta
jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum sínum og byggja ætíð á málefnalegum
sjónarmiðum og starfa í samræmi við í heilbrigða viðskiptahætti.
Um 15. gr.
Til að hægt sé að leggja mat á það hvort að Ríkisútvarpið veiti í raun
og veru þá fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, sem kveðið er á um 3. gr.
frumvarpsins, er nauðsynlegt að óháður eftirlitsaðili hafi með því virkt
eftirlit. Ætla má að slíkur eftirlitsaðili geti aðeins gegnt hlutverki
sínu með skilvirkum hætti ef hann er óháður. Séu ekki til staðar nægar
upplýsingar um það hvort Ríkisútvarpið sinnir almannaþjónustuhlutverki
sínu skv. 3. gr. frumvarpsins, getur ESA ekki leyst verk sín af hendi skv.
2. mgr. 59. gr. EES-samningsins og því ekki veitt Ríkisútvarpinu undanþágu
frá almennum ríkisstyrkjareglum samkvæmt ákvæðinu. Slík undanþága verður
aðeins veitt ef fjölmiðlaþjónusta hefur almenna efnahagslega þýðingu og
verður þjónustan að vera skilgreind með nákvæmum hætti í löggjöf eða af
yfirvöldum viðkomandi aðildarríkis. Í 1. mgr. er mælt fyrir um
framangreint eftirlit skuli vera í höndum fjölmiðlanefndar og hún meti
hvort Ríkisútvarpið sinni almannaþjónustuhlutverki sínu skv. 3. gr. og
fylgi þar til greindum gæðastöðlum. Við matið er lagt til í 2. mgr. að
Ríkisútvarpinu sé skylt að veita fjölmiðlanefnd upplýsingar svo henni sé
kleift að sannreyna og meta gagnsæi og hlutlæga kostnaðargreiningu á
almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins. Við matið er lagt til að
fjölmiðlanefnd skuli njóta liðsinnis Ríkisendurskoðunar í þessu efni.
Um 16. gr.
Greinin er nýmæli og kveður á um hvernig staðið skuli að svonefndu
fyrir fram mati áður en ákvörðun er tekin um nýja fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu, eins og henni er lýst í 3. gr. frumvarpsins. Þegar umfang
fjölmiðlaþjónustu Ríkisútvarpsins í almannaþágu er víkkuð út, þ.e. þegar
ráðgert er að efna til nýrrar þjónustu, sem er í grundvallaratriðum ólík
þeirri sem Ríkisútvarpið sinnir nú þegar, er nauðsynlegt að fram fari mat
á henni. Þess ber þó að geta að miðlun efnis með nýjum miðlunarleiðum
telst ekki til nýrrar fjölmiðlaþjónustu samkvæmt greininni.
Samkvæmt 1. mgr. skal Ríkisútvarpið hafa frumkvæði að því að óska
eftir mati fjölmiðlanefndar á fyrirhugaðri fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu. Við matið skal í fyrsta lagi leggja mat á hvort þjónustan
falli undir undantekningu 2. mgr. 59. gr. EES samningsins. Í öðru lagi
hvort þjónustan falli undir almannþjónustuhlutverk Ríkisútvarpsins skv. 3.
gr. frumvarpsins. Í þriðja lagi að meta hina nýju þjónustu með tilliti til
samkeppnissjónarmiða ef þess er óskað. Hér ber þess að geta að ekki var
talið ráðlegt að mæla fyrir um sérfræðilegar úttektir nema eðli hinnar
fyrirhuguðu þjónustu gefi tilefni til þess.
Hér er mælt fyrir um að miða umfang nýrrar fjölmiðlaþjónustu við
tiltekið hlutfall af árlegri heildarveltu Ríkisútvarpsins. Með því er
undirstrikað að fyrir fram mat eigi einkum við um nýja fjölmiðlaþjónustu,
sem talin er skipta máli og hafi sannarlega áhrif á fjölmiðlaumhverfið,
t.d. er talin geta raskað samkeppnisstöðu annarra fjölmiðla. Af því leiðir
að gerð er krafa um að við matið liggi fyrir ítarlegur rökstuðningur og
fjárhagsáætlun af hálfu Ríkisútvarpsins. Enn fremur að þar komi fram
áætluð áhrif, nýbreytni og eftir atvikum tímalengd þjónustunnar.
Ný fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu telst vera sú þjónusta sem er í
grundvallaratriðum
frábrugðin þeirri þjónustu sem Ríkisútvarpið veitir á þeim tíma þegar
óskað er eftir leyfi til nýrrar þjónustu. Slík þjónusta getur t.d. verið
ný rás, sem væri m.a. notuð til að sýna efni frá íþróttaviðburðum. Í
matsferlinu er lagt mat á lýðræðislega, menningarlega og samfélagslega
þörf fyrir hina nýju þjónustu eins og slíkar þarfir eru skilgreindar í 3.
gr. frumvarpsins. Þá skal reynt að leggja mat á hversu margir notendur
verði að umræddri þjónustu og kostnað við hana. Við mat á hinni
lýðræðislegu, menningarlegu og samfélagslegu þýðingu fjölmiðlaþjónustunnar
getur fjölmiðlanefnd jafnframt leitað óháðs sérfræðings í þeim efnum. Mælt
er fyrir um í 3. mgr. að hagsmunaaðilum og almenningi verði gefinn kostur
á því að koma athugasemdum sínum á framfæri við fjölmiðlanefnd innan
tiltekins tíma. Ef hagsmunaaðili óskar sérstaklega eftir því skal
fjölmiðlanefnd leita álits óháðs sérfræðings í samkeppnismálum. Í
greininni er gert ráð fyrir að Ríkisútvarpið skuli bera kostnað af mati
óháðra sérfræðinga, að fengnu samþykki þess.
Í 4. mgr. og 5. mgr. greinarinnar eru heimildir til undanþágu frá
þeirri skyldu Ríkisútvarpsins að óska eftir heimild ráðherra. Þó er
Ríkisútvarpinu skylt að tilkynna ráðherra menningarmála og fjölmiðlanefnd
um áætlaða þjónustu áður en hún hefst. Samkvæmt 4. mgr. er Ríkisútvarpinu
heimilt að setja á fót nýja fjölmiðlaþjónustu til reynslu í allt að 24
mánuði án sérstakrar heimildar. Í ákvæðinu er mælt fyrir um tvö tilvik sem
eiga við í þessu efni. Annars vegar þegar um er að ræða tímabundna
þjónustu til að þjóna ákveðnum lýðræðislegum, menningarlegum eða
samfélagslegum þörfum og hins vegar eins konar reynsluþjónustu, þ.e.
þjónustu sem Ríkisútvarpið áætlar þróa enn frekar og á að vera til þess
fallin að auka gæði fjölmiðlaþjónustunnar almennt. Hér getur verið um að
ræða tiltekna þjónustu sem einkarekin fjölmiðlafyrirtæki vilja mögulega
koma að síðar meir. Ef Ríkisútvarpið ákveður, að reynslutíma loknum, að
halda fjölmiðlaþjónustunni áfram þarf hún að gangast undir mat
fjölmiðlanefndar. Í 5. mgr. er lagt til að við sérstakar aðstæður er varða
almannaheill verði Ríkisútvarpinu heimilt að setja á fót nýja
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Þessi tiltekna þjónusta getur t.d. verið
til þess að uppfylla enn frekar þær kvaðir, sem á Ríkisútvarpinu hvíla,
sem fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu, án þess að fram fari mat á henni.
Þetta getur verið fjölmiðlaþjónusta í tengslum við ýmiss konar
náttúruhamfarir eða önnur samfélagsleg áföll. Við mat á því hvort slík
fjölmiðlaþjónusta falli undir undanþáguheimildina skal sérstaklega litið
til þess hvort hún hafi það markmið að mæta lýðræðislegum, menningarlegum
og samfélagslegum þörfum í íslensku samfélagi. Í þessu sambandi má einnig
nefna t.d. þjónustu í aðdraganda kosninga og sem ætlað er að stuðla að
auknu lýðræði. Þá getur þetta verið einhvers konar fjölmiðlaþjónusta í
kjölfar náttúruhamfara eða annarra samfélagslegra áfalla og er ætlað að
auka félagslega samheldni þjóðarinnar. Ef litið er til nágrannaríkjanna má
t.d. nefna að í Bretlandi hóf BBC sérstaka fjölmiðlaþjónustu í tengslum
við jarðskjálftann sem varð undan ströndum Indónesíu 26. desember 2004 og
flóðbylgjurnar sem skullu í kjölfarið á löndum við Indlandshaf og víðar.
Hamfarirnar snertu á margan hátt breskan almenning.
Í framhaldi af framangreindu mati og fram komnum athugasemdum
hagsmunaaðila og keppinauta Ríkisútvarpsins skal ráðherra menningarmála,
innan 12 vikna frá því að ósk Ríkisútvarpsins hefur borist, kynna ákvörðun
sína byggða á tillögu/mati fjölmiðlanefndar hvort hin nýja
fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu geti hafist eður eigi. Nánar skal kveðið á
um málsmeðferð við mat á nýrri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu í reglugerð
sem ráðherra setur að tillögu fjölmiðlanefndar.
Um 17. gr.
Ákvæði þessarar greinar er nýmæli en þar er að finna ákvæði um
stjórnvaldssektir sem fjölmiðlanefnd er ætlað að leggja á vegna brota
Ríkisútvarpsins á ákvæðum 7. gr. um viðskiptaboð. Hér er um að ræða
hugsanleg brot gegn skýrri afmörkun auglýsinga frá dagskrárefni skv. 1.
mgr. 7. gr., rof á dagskrárliðum með viðskiptaboðum sem telst andstætt 2.
mgr. 7. gr., hærra hlutfall auglýsinga og fjarkaupainnskota en heimilt er
skv. 3. mgr. 7. gr., brot gegn banni við birtingu auglýsinga á
veraldarvefnum skv. 5. mgr. 7. gr. og óheimila vöruinnsetningu, sbr. 6.
mgr. 7. gr. Þá falla hugsanleg brot gegn ákvæðum 4. mgr. 7. gr.
frumvarpsins hér undir en þar gildir einnig lögsaga Samkeppniseftirlitsins
á grundvelli samkeppnislaga. Í því ljósi er talið æskilegt að
fjölmiðlanefnd og Samkeppniseftirlitið geri með sér samkomulag um
verkaskiptingu varðandi eftirlit og lögsögu yfir háttsemi Ríkisútvarpsins
samkvæmt frumvarpi þessu.
Í 2. mgr. er lagt til að sektir geti numið allt að 10 millj. kr. og er
talið nauðsynlegt að sett verði í lögin þak á fjárhæð þeirra sekta sem
fjölmiðlanefnd er heimilt að leggja á Ríkisútvarpið. Hins vegar er ætlað
umtalsvert svigrúm til sektarákvarðana innan þeirra marka. Þá skal við
ákvörðun sektar m.a. tekið tillit til alvarleika brots og tekna
Ríkisútvarpsins af broti þegar það á við. Um rannsókn og meðferð mála
samkvæmt þessari grein fer eftir viðeigandi ákvæðum fjölmiðlalaga.
Þá er í 3. mgr. lagt til að fjölmiðlanefnd verði heimilt að falla frá
sektarákvörðun teljist brot óverulegt eða ef af öðrum ástæðum er ekki
talin þörf á beitingu sekta. Gert er ráð fyrir að þessari heimild verði
einkum beitt þegar um afar smávægileg brot er að ræða eða af öðrum
sambærilegum ástæðum er ekki talin þörf á beitingu stjórnvaldssekta. Á
hinn bóginn geta slík tilvik komið upp að fjölmiðlanefnd telji engu að
síður ástæðu til ljúka málsmeðferð Ríkisútvarpsins með útgáfu álits án
þess að til viðurlaga komi. Í slíku áliti geta falist leiðbeinandi tilmæli
um þætti sem betur mættu fara í starfsemi Ríkisútvarpsins.
Um 18. gr.
Í 1. mgr. kemur fram að um Ríkisútvarpið gildi að öðru leyti en segir
í frumvarpinu lög um hlutafélög, nr. 2/1995, með síðari breytingum.
Þarfnast ákvæðið ekki frekari skýringar.
Einnig er kveðið á um að um Ríkisútvarpið gildi lög um fjölmiðla, nr.
38/2011, með síðari breytingum, að undanskildum 16. gr. og 52. gr., enda
þarf Ríkisútvarpið ekki leyfi til hljóð- og myndmiðlunar, sbr. 3. mgr. 2.
gr. frumvarpsins. Fjölmiðlanefnd, sem starfar samkvæmt fjölmiðlalögum, er
jafnframt hér veitt lögsaga um að hafa eftirlit með
almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins.
Þá segir í 2. mgr. að upplýsingalög, nr. 50/1996, gildi um starfsemi
Ríkisútvarpsins. Ákvæðið er samhljóða 2. mgr. 12. gr. gildandi laga en
eins og nánar er rakið í athugasemdum við 12. gr. frumvarpsins sem varð að
lögum um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007, var þung áhersla lögð á að ákvæði
upplýsingalaga, nr. 50/1996, giltu um Ríkisútvarpið. Samkvæmt 1. gr.
upplýsingalaga gilda lögin einvörðungu um stjórnvöld ríkis og
sveitarfélaga en ekki um hlutafélög og skiptir þar engu þótt hlutafélagið
sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags. Í ljósi þess að
Ríkisútvarpinu væri ætlað að veita útvarpsþjónustu í almannaþágu sem væri
í eðli sínu opinber þjónusta var engu að síður talið rétt að upplýsingalög
giltu um starfsemi þess þannig að almenningur gæti fengið aðgang að gögnum
mála hjá því í samræmi við ákvæði laganna.
Um 19. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um að Ríkisútvarpinu verði heimilt að afla
tekna með viðskiptaboðum, sölu og leigu á vörum sem tengjast dagskrárefni
þess og annarri þjónustu sem fellur undir ákvæði 4. gr. frumvarpsins þar
til Ríkisútvarpið hefur stofnað dótturfélög og þau eru tekin til starfa.
Um ákvæði til bráðabirgða II.
Ekki er gert ráð fyrir því að meta þurfi þá fjölmiðlaþjónustu í
almannaþágu sem Ríkisútvarpið veitir við gildistöku laganna og þarf
Ríkisútvarpið því ekki óska eftir heimild ráðherra menningarmála skv. 16.
gr. um þá þjónustu. Hins vegar skal Ríkisútvarpið senda fjölmiðlanefnd
tæmandi lista yfir alla þá fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu sem það veitir
innan þriggja mánaða frá gildistöku laganna. Þetta er nauðsynlegt í ljósi
þess að ný fjölmiðlaþjónusta í almannaþágu skv. 16. gr. telst vera sú
þjónusta sem er í grundvallaratriðum ólík þeirri þjónustu sem
Ríkisútvarpið sinnir nú þegar samkvæmt ákvæði 3. gr. frumvarpsins.
Um ákvæði til bráðabirgða III.
Ráðgert er að eigi síðar en þremur mánuðum eftir gildistöku laganna
skuli tilnefnt í stjórn Ríkisútvarpsins og haldinn sérstakur aðalfundur
þar skipuð verði stjórn skv. 9. gr. frumvarpsins. Frá gildistöku laganna
og þar til kosning stjórnarmanna hefur farið fram á framangreindum
aðalfundi skal núverandi stjórn vera í fyrirsvari fyrir Ríkisútvarpið.
Um ákvæði til bráðabirgða IV.
Þar sem í 11. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um breytingar á ákvæðum
um útvarpsstjóra er ráðgert að ný stjórn Ríkisútvarpsins, sem er skipuð
samkvæmt ákvæði til bráðabirgða III, geri nýjan ráðningarsamning við
núverandi útvarpsstjóra og samræmi starfskjör hans ákvæðum 2. mgr. 11. gr.
frumvarpsins.
Um ákvæði til bráðabirgða V.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á tekjustofnum Ríkisútvarpsins
og því er hér ráðgert að frá gildistöku laganna til og með 31. desember
2012 skuli miða við núverandi tekjustofna. Eftir þann tíma ber að miða við
14. gr. frumvarpsins.
Um ákvæði til bráðabirgða VI.
Þegar hliðrænt dreifikerfi Ríkisútvarpsins hefur verið lagt niður og
dreifing er orðin að öllu leyti stafræn, er Ríkisútvarpinu heimilt að
hætta útsendingu sérstakra frétta á táknmáli ef aðalfréttatímar sjónvarps
verða táknmálstúlkaðir. Greinin þarfnast ekki frekari skýringa.
Um ákvæði til bráðabirgða VII.
Hér er mælt fyrir um, verði frumvarpið að lögum, að eigi síðar en sex
mánuðum eftir gildistöku þeirra skuli Ríkisútvarpið og ráðherra
menningarmála endurskoða samning um útvarpsþjónustu í almannaþágu með
hliðsjón af ákvæðum frumvarpsins.
Um ákvæði til bráðabirgða VIII.
Lagt er til að þremur árum eftir gildistöku laga þessara skuli
fjölmiðlanefnd skila skýrslu til ráðherra um reynsluna af framkvæmd
laganna sem kynnt skal á Alþingi.
Um ákvæði til bráðabirgða IX.
Í forsendum fjárlaga 2012 er áætlað að 18.800 kr. útvarpsgjaldgjald
skili 4.090 m.kr. álögðum tekjum til Ríkisútvarpsins og að þar af
innheimtist 3.790 m.kr. á álagningarárinu en 300 m.kr. síðar. Nauðsynlegt
þykir að undirbúa með nægum fyrirvara þá breytingu sem felst í 1. tölul.
1. mgr. 14. gr. frumvarpsins, þar sem lagt er til að tekjur af
útvarpsgjaldi séu markaður tekjustofn fyrir Ríkisútvarpið. Í ljósi þess að
undirbúningur fjárlaga fyrir árið 2013 er þegar kominn langt áleiðis þykir
raunhæft að leggja til að gildistími nýrrar fjármögnunar verði miðaður við
ársbyrjun 2014. Frá þeim tíma eru Ríkisútvarpinu tryggðar mánaðarlegar
tekjur af útvarpsgjaldi samkvæmt áætlaðri innheimtu þess. Vegna áætlaðrar
skerðingar sem leiða mun af ákvæðum 2. og 3. mgr. 7. gr. frumvarpsins
þykir rétt að samræma gildistöku þeirra takmarkana við breytingar á
útvarpsgjaldi skv. 1. tölul. 1. mgr. 14. gr. frumvarpsins. Af
hagkvæmnisástæðum þykir jafnframt rétt að fresta gildistöku þess
fyrirkomulags að dótturfélagi Ríkisútvarpsins sé falið að afla
kostunarsamninga og selja birtingu viðskiptaboða til 1. janúar 2013.
Þá er lagt til að breytingum skv. 9. gr. frumvarpsins verði hrundið í
framkvæmd með því að ráðherra skipi í valnefnd til undirbúnings
stjórnarkjörs á aðalfundi Ríkisútvarpsins innan tveggja mánaða frá
gildistöku laganna.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu.
Markmið frumvarpsins er að setja Ríkisútvarpinu ohf. (RÚV) lagalega
umgjörð með tilliti til þeirrar reynslu sem fengist hefur af lögum nr.
6/2007, þegar fyrirtækinu var breytt í opinbert hlutafélag, og til að
bregðast við athugasemdum Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) um tilhögun
ríkisaðstoðar. Þá er frumvarpinu ætlað að afmarka betur ákvörðun íslenskra
stjórnvalda um hvað felist í fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og skapa
þannig traustari starfsgrundvöll fyrir RÚV innan þess ramma sem reglur ESA
frá árinu 2010 um ríkisstyrki til fjölmiðla í almannaþágu leyfa. Helstu
efnisatriði og nýmæli frumvarpsins eru eftirfarandi.
Í fyrsta lagi er lögð aukin áhersla á almannaþjónustuhlutverk RÚV og
er hlutverki og skyldum félagsins við fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu lýst
á ítarlegri hátt en í gildandi lögum. Í öðru lagi er skilið milli
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu og annarrar starfsemi Ríkisútvarpsins,
einkum á sviði samkeppnisreksturs, þannig að önnur starfsemi RÚV verði í
fjárhagslega sjálfstæðum dótturfélögum, svo sem um sölu á auglýsingarými.
Starfsemi þeirra skal lúta sömu löggjöf og félög í samkeppnisrekstri.
Tilgangurinn er að styðja við starfsemi RÚV með nýtingu á tæknibúnaði,
dreifikerfi, sérþekkingu starfsmanna og aðstöðu RÚV til annarrar starfsemi
en hinnar hefðbundnu. Í þriðja lagi er mælt fyrir um aukið aðgengi sjón-
og heyrnarskertra að fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Í fjórða lagi eru
lagðar til takmarkanir á auglýsingum í dagskrárliðum og styttur
hámarksauglýsingatími á klst. Fram hafa komið sjónarmið um nauðsyn þess að
dregið verði úr umsvifum RÚV á auglýsingamarkaði og því lagt til að settar
verði skýrar reglur þar að lútandi. Þá verði stofnuninni gert skylt að
birta gjaldskrá sína. Í fimmta lagi er lagt til að umsjón með eignarhlut
ríkisins í RÚV færist frá fjármálaráðherra til mennta- og
menningarmálaráðherra. Í sjötta lagi er gert ráð fyrir að breytingar verði
á skipan og fyrirkomulagi við val á stjórn RÚV. Í sjöunda lagi er ráðgert
að skýrar verði mælt fyrir um skil á milli verksviðs stjórnar og
útvarpsstjóra en gert er í gildandi lögum og sérstaka vernd í starfi fyrir
starfsmenn fréttastofu og dagskrárgerðarmenn. Í áttunda lagi að RÚV taki
upp innra gæðaeftirlit. Í níunda lagi að fjölmiðlanefnd verði falið, sem
óháðum eftirlitsaðila, að leggja mat á hvort RÚV veiti í raun þá
fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu sem kveðið er á um og geti lagt á
stjórnvaldssekt sé brotið gegn ákvæðum 7. gr. um viðskiptaboð. Að endingu
og í tíunda lagi er lagt til að skatttekjur af útvarpsgjaldi RÚV, sem
ríkissjóður hefur innheimt frá árinu 2009, verði framvegis markaðar til
félagsins.
Af einstökum atriðum frumvarpsins eru tvær breytingar veigamestar varðandi
fjármál hlutafélagsins og ríkissjóðs. Í fyrsta lagi er um að ræða reglur
um takmörkun á umsvifum félagsins á auglýsingamarkaði. Hér er um að ræða
takmörk á hámarks- auglýsingatíma, sem mest má nema 8 mínútum á
klukkustund í stað 12 mínútna hámarks í gildandi fjölmiðlalögum, bann við
að einstakir dagskrárliðir séu brotnir upp með auglýsingum, nema í vissum
undantekningartilvikum, og að RÚV skuli birta gjaldskrá sína til að
tryggja gegnsæi og jafnræði í afsláttarkjörum til viðskiptavina. Að mati
mennta- og menningarmálaráðuneytis kunna þessar takmarkanir að hafa í för
með sér allt að 245 m.kr. árlega tekjurýrnun, sem svarar til um 5% af
heildartekjum félagsins. Árleg afkoma félagsins mun því að öðru óbreyttu
verða lakari sem því nemur við þessa breytingu.
Annað veigamikið fjárhagslegt atriði í frumvarpinu er að lagt er til
að RÚV hafi framvegis markaðar skatttekjur með því móti að innheimtar
tekjur af núverandi útvarpsgjaldi renni til félagsins í stað þess að
félagið fái fjárveitingu sem byggist á beinu framlagi úr ríkissjóði með
stoð í þjónustusamningi með núgildandi fyrirkomulagi. Er það m.a. rökstutt
með því í greinargerð frumvarpsins að þannig verði tekjur félagsins betur
skilgreindar, stöðugri og fyrirsjáanlegri. Í því sambandi er vert að rifja
upp að þegar Ríkisútvarpið ohf. var stofnað með lögum nr. 6/2007 og sett
var ákvæði um nýtt útvarpsgjald í stað fyrri afnotagjalda var gert ráð
fyrir að útvarpsgjaldið yrði jafnframt markaður tekjustofn félagsins. Hins
vegar var gert ráð fyrir að til ársloka 2008 mundi RÚV áfram afla sér
tekna með því að innheimta afnotagjöld þar til í ársbyrjun 2009 þegar
tekinn yrði upp hinn nýi skattur, útvarpsgjald, þess í stað. Þegar að því
kom varð niðurstaðan hins vegar sú með lagabreytingu að hafa nýja skattinn
ekki markaðan til RÚV eins og afnotagjaldið, enda annars eðlis. Við þá
ákvörðun var, eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpi þar að
lútandi, m.a. horft til þess að þessi nýi tekjustofn væri fremur óviss og
sveiflukenndur.
Útvarpsgjaldið er árgjald sem greitt er af þeim einstaklingum og
lögaðilum sem eru tekjuskattsskyldir en ekki af þeim sem falla undir þau
mörk og þeim sem eru innan 16 ára aldurs eða eru 70 ára og eldri. Gjaldið
er því ekki nefskattur sem greiðist af öllum með engum undanþágum. Á árinu
2011 greiddu 176.853 einstaklingar útvarpsgjald af samtals 260.764
framteljendum á grunnskrá Ríkisskattstjóra, eða tæp 68%. Hafði gjaldendum
fækkað talsvert milli ára, en þeir voru 187.340 árið 2009 þegar gjaldið
var fyrst lagt á. Lögaðilar sem greiddu gjaldið árið 2011 voru 34.890 af
samtals 36.837 skattskyldum aðilum, eða tæp 95%. Sérstaklega þótti ástæða
til að taka mið af þessum annmörkum við gjaldtökuna í ljósi aðstæðna eftir
efnahagsáfallið haustið 2008 þar sem mikil óvissa var um hversu margir
einstaklingar og lögaðilar yrðu tekjuskattsskyldir og mundu þar með greiða
útvarpsgjaldið. Þannig var ætlunin að RÚV héldi því framlagi sem var
ákveðið í fjárlögum, þó að tekjurnar mundu ekki skila sér að fullu.
Ríkissjóði var með þessu ætlað að bera áhættuna af óvissu um fjölda
greiðenda sem félagið hefði ella borið. Ljóst er að gjaldtaka af þessum
toga verður ávallt næm fyrir efnahagssveiflum. Ekki verður séð að breyting
hafi orðið á þessum eiginleikum útvarpsgjaldsins og að mati
fjármálaráðuneytisins eru það ekki haldbær rök fyrir því að marka gjaldið
til RÚV að með því verði tekjur félagsins stöðugri og fyrirsjáanlegri,
eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu.
Með núverandi fyrirkomulagi fær félagið einmitt fast, fyrirsjáanlegt
árlegt framlag í fjárlögum með stoð í samningi við mennta- og
menningarmálaráðherra, sem hækkar miðað við almennar launa- og
verðlagsforsendur, á sama hátt og á við um margar sjálfseignarstofnanir og
einkafyrirtæki sem ríkið er með samninga við. Í þessu sambandi má minna á
að önnur ástæða fyrir því að mörkun teknanna þótti ekki eiga við er sú að
menntamálaráðherra ber að gera samning við RÚV þar sem m.a. umfang og
kröfur til þjónustunnar eru tilgreindar. Sá samningur er til fimm ára og
með honum eru settar skýrar fjárhagslegar forsendur fyrir framkvæmd
þjónustuveitingarinnar og fjármögnun hennar. Með breytingu á RÚV í
opinbert hlutafélag árið 2007 var með öðrum orðum tekið upp fyrirkomulag
samningsstjórnunar. Þar með var gert ráð fyrir að stjórnvöld afmarki m.a.
hvaða fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu eigi að framkvæma fyrir árlega
fjárveitingu, í stað þess að stjórnendur stofnunarinnar hafi þá fjármuni
til ráðstöfunar að eigin ákvörðun. Að hluta til er samningnum einnig ætlað
að stuðla að gagnsæi í þessum samskiptum til að mæta athugasemdum ESA um
ríkisstyrki til útvarpsreksturs. Í samningnum er í 5. gr. fjallað um
fjármál stofnunarinnar. Þar er einnig skýrt kveðið á um að tekju- og
kostnaðarliðum vegna starfsemi sem fellur undir útvarpsþjónustu í
almannaþágu annars vegar og starfsemi sem flokka má sem samkeppnisrekstur
hins vegar skuli haldið aðskildum. Þá segir í samningnum að RÚV skuli
leggja fram rekstraráætlun um tekjuþörf til að standa undir kostnaði við
útvarpsþjónustu í almannaþágu. Í bréfi sem menntamálaráðherra sendi stjórn
RÚV 4. febrúar 2011 sagði hins vegar að þetta ákvæði hafi ekki verið
uppfyllt með viðunandi hætti af RÚV. Það hlýtur því að teljast vera mikið
álitamál hvort heppilegt væri að leggja RÚV til markaðan skatt, sem
ætlaður væri til fjármögnunar á afmörkuðum hluta starfseminnar, samhliða
því að reynt er að beita fyrirkomulagi samningsstjórnunar á ákvarðanatöku
um framvindu starfseminnar.
Þá verður ekki heldur séð að bein tenging ætti að vera milli
fjárþarfar í rekstri fjölmiðlunar í almannaþjónustu og sveiflna sem orðið
geta í tekjum af útvarpsgjaldinu eftir árferði í efnahagslífinu. Þannig má
t.d. gera ráð fyrir að á uppgangstímum þegar laun fara hækkandi gætu
tekjur af gjaldinu aukist nokkuð hratt við fjölgun í hópi þeirra sem eru
tekjuskattsskyldir án þess að ástæða væri til að ætla að fjárþörf RÚV
þyrfti sjálfkrafa að vaxa í sama mæli. Einnig gæti komið til þess að
stjórnvöld ákveði breytingar á tekjuskattskerfinu, t.d. skattþrepum eða
persónuafslætti, sem gætu leitt til umtalsverðrar aukningar eða minnkunar
á tekjum af gjaldinu án þess að það snúi á nokkurn hátt að
rekstrarkostnaði RÚV.
Fjármálaráðuneytið telur slíka mörkun ríkistekna sem lögð er til í
frumvarpinu ekki vera heppilegt fyrirkomulag. Að mati ráðuneytisins ættu
tekjur sem kveðið er á um í lögum og teljast til ríkistekna að renna í
ríkissjóð á grundvelli sjónarmiða um tekjuöflun, hagkvæmni og skilvirkni
og að ákvarðanir um fjárheimildir einstakra verkefna eigi almennt að vera
teknar á Alþingi við afgreiðslu fjárlaga, óháð þeim tekjum, á grundvelli
mats á fjárþörf verkefna og forgangsröð þeirra hverju sinni. Í tilviki RÚV
gæti fjárveitingin verið reist á samningsbundnum forsendum til fimm ára í
senn.
Verði útvarpsgjald markað til RÚV á þann veg sem lagt er til í
frumvarpinu verður það eftir sem áður lögþvingaður skattur sem innheimtur
er af ríkinu og færist á tekjuhlið ríkissjóðs í samræmi við lög nr.
88/1997, um fjárreiður ríkisins. Ráðstöfun skattsins til félagsins kæmi
fram sem fjárveiting á fjárlagalið RÚV í fjárlögum og gjaldfærist þar sem
útgjöld ríkissjóðs í ríkisreikningi. Í fjárlögum yrði því sem fyrr
ákvörðuð fjárheimild vegna félagsins en munurinn væri sá að heimildin yrði
fjármögnuð af þessum tiltekna skatti í stað þess að vera fjármögnuð með
beinu framlagi ríkissjóðs sem byggist á almennri tekjuöflun ríkissjóðs af
sköttum og öðrum rekstrartekjum. Væri þetta fyrirkomulag því í rauninni
með keimlíkum hætti og áður þegar afnotagjöld voru lögð á og veitt til
reksturs RÚV sem fyrirtækis í B-hluta ríkisins.
Í þessu ljósi verður að telja það misskilning á fjárstjórnarvaldi
Alþingis og hlutverki fjárlaga sem fram kemur í greinargerð frumvarpsins
að með mörkun útvarpsskattsins til RÚV verði þetta félag í eigu ríkisins
sjálfstætt eða óháð hinu pólitíska og efnahagslega valdi stjórnvalda.
Fjármálaráðuneytið bendir á það í þessu sambandi að skýlaust er að
íslenskum lögum að þótt útvarpsgjaldið væri markað til RÚV verður það
áfram skattur sem telst til ríkistekna og að tekjurnar og fjárveiting til
RÚV verða ákvörðuð í fjárlögum. Alþingi mun eftir sem áður ákveða fjárhæð
gjaldsins og þar með t.d. hvort það taki hækkun með tilliti til verðlags
fyrir næsta fjárlagaár hverju sinni. Alþingi mun einnig ákvarða ráðstöfun
teknanna með fjárveitingu og þar með hvenær því verði veitt til útgjalda
og hvort fjárveitingin verði jafnmikil og tekjurnar, eins og fjölmörg dæmi
eru um í fjárlögum undangenginna ára. Vandséð er að opinbert fyrirtæki í
eigu íslenska ríkisins sem fjármagnað væri að mestu með skattlagningu og
væri bundið skilmálum í samningi um þjónustustarfsemi sína gæti talist
vera fjárhagslega algerlega óháð opinberu stjórnvaldi og fjárstjórnarvaldi
Alþingis. Hlýtur því að vera álitamál hvort tilefni er til að marka tekjur
af útvarpsgjaldi til félagsins af þessum ástæðum og hvort aðrir þættir í
starfsumhverfi vegi e.t.v. þyngra til að tryggja faglegt sjálfstæði
stofnunar. Þannig hefur ekki verið talin ástæða til að draga í efa
sjálfstæði t.d. Hæstaréttar eða embættis forseta Íslands, þótt þær
stofnanir séu fjármagnaðar að fullu með beinum fjárveitingum úr ríkissjóði
samkvæmt fjárlögum.
Þegar útvarpsgjaldið tók gildi var það hækkað um 18% frá því sem var í
upphaflegu lögunum og hefur það síðan verið hækkað árlega með tillit til
verðlags, þannig að hækkunin er nú orðin 29% samtals, einkum í því skyni
að afla ríkissjóði aukinna tekna í ljósi hins fordæmislausa vanda í
ríkisfjármálum sem við hefur verið að etja eftir efnahagsáfallið haustið
2008. Þessar hækkanir voru því ekki ákveðnar á nokkurn hátt út frá mati á
fjárþörf vegna almannaþjónustu í starfsemi RÚV eins og ætla mætti af því
að lagt er til í frumvarpinu að tekjur af útvarpsgjaldi verði nú allar
veittar í þann rekstur. Auk þess hefur undanfarin þrjú ár verið gerð
hagræðingarkrafa til reksturs RÚV í sama mæli og hjá almennum stjórnsýslu-
og þjónustustofnunum. Verði allar tekjurnar markaðar til félagsins
jafngilti það því að afturkalla þau aðhaldsmarkmið sem þessu félagi
ríkisins hafa verið sett en það sama á vitaskuld ekki við um almennar
ríkisstofnanir.
Rétt er að benda á í þessu sambandi að tilskipun ESB um útvarp í
almannaþágu og ábendingar ESA um ríkisstuðning við RÚV lúta ekki að því
hvernig ríkið aflar tekna vegna starfsemi RÚV, svo sem hvort það er í mynd
núverandi útvarpsgjalds. Litið á það sem stjórnsýslulegt
fyrirkomulagsatriði og að það sem mestu máli skipti sé í hvaða mæli, með
hvaða hætti og í hvaða tilgangi veittur er ríkisstyrkur til félagsins.
Árleg rekstrarvelta RÚV er nálægt 5 mia.kr. og ríkissjóður hefur því ríka
hagsmuni af því að stjórn félagsins sé hagað með þeim hætti að
fjárhagsstaða þess verði ávallt traust. Þótt rekstrinum hafi verið komið
fyrir í mynd hlutafélags má telja litlar líkur á því að starfsemin verði
látin taka endi með gjaldþroti ef slíkar aðstæður skapast. Það að
ríkissjóður er fjárhagslegur bakhjarl félagsins felur því í sér vissa
áhættu fyrir ríkissjóð sem lágmarka þarf með traustu stjórnskipulagi og
forvirku fjárhagseftirliti ríkisins sem eiganda. Á síðustu árum hafa
stjórnvöld tvisvar sinnum þurft að leggja til fjármuni til að forða RÚV
frá þroti. Fyrst árið 2006, í aðdraganda þess að RÚV var breytt í
hlutafélag með 625 m.kr. afskrift á skuldum við ríkissjóð. Í fjáraukalögum
2007 og 2008 var fjárhagur RÚV einnig styrktur um nálægt 190 m.kr. til að
metið eiginfjárhlutfall í stofnefnahagsreikningi næði 15%. Í ársbyrjun
2009 var hins vegar svo komið að eigið fé fyrirtækisins var uppurið þannig
að reksturinn var aftur á leiðinni í þrot og fékk félagið 630 m.kr.
aukafjárveitingu umfram framlag í fjárlögum þess árs. Til viðbótar við það
var RÚV veitt 563 m.kr. eiginfjárframlag árið 2009 á móti niðurfærslu á
jafnháum eignarhlut ríkisins en afskrift á honum þurfti að færa til gjalda
í rekstrarreikningi ríkissjóðs.
Til að stuðla að virkara eigendahlutverki ríkisins og draga úr
fjárhagsáhættu ríkissjóðs markaði ríkisstjórnin þá stefnu að færa forræði
með ríkiseignum og eignarhlutum í félögum á hendi fjármálaráðuneytisins,
sbr. einnig nýja skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta
Stjórnarráðsins. Með því móti var einnig leitast við að greina betur á
milli tveggja meginhlutverka sem ríkið hefur sem reglusetjandi á tilteknum
markaði eða málasviði og sem eigandi fyrirtækis í rekstri á sama markaði,
þannig að sami aðili gegni ekki báðum hlutverkunum. Fjármálaráðuneytið
vinnur að því að útfæra samræmda stefnu og reglur um eigendahlutverk
ríkisins, forvirkt fjárhagseftirlit og góða stjórnarhætti þeirra
fyrirtækja sem það fer með meiri hluta í og hefur umsjón með að þessu
leyti. Frumvarpið gerir hins vegar ráð fyrir að mennta- og
menningarmálaráðherra fari með eignarhlutinn í RÚV í stað fjármálaráðherra
sem er ekki í samræmi við þessa stefnumörkun.
Hvað varðar aðra þætti frumvarpsins er ljóst að RÚV mun verða fyrir
talsverðum viðbótarkostnaði við að hrinda í framkvæmd nokkrum nýjum
starfsskyldum sem frumvarpið mælir fyrir um. Í frumvarpinu er kveðið á um
að koma þurfi til móts við sjónskerta með tæknilegum aðferðum en kostnaður
við það hefur þó ekki verið skilgreindur á þessu stigi. Er áætlað að hér
sé um að ræða kostnað sem geti hlaupið á tugum milljóna króna, háð
útfærslu. Þá er félaginu gert að setja upp gjaldskrá í tengslum við
aðgreiningu á starfsemi sinni og dótturfélaga sem mun einnig hafa óvissan
kostnað í för með sér. Áætlar Ríkisútvarpið að þessar breytingar og önnur
útgjöld sem tengjast aðgreiningu á rekstri með tilkomu dótturfélaga muni
hafa í för með sér viðbótarkostnað sem einnig geti numið tugum milljóna
króna árlega. Komið verður á fót valnefnd við kjör stjórnarmanna og þeim
fjölgað um tvo og mun það hafa viðbótarkostnað í för með sér, einkum vegna
þóknana, sem gætu orðið um 2,5 m.kr. á ári. Loks er gert ráð fyrir að
tekið verði upp virkt innra gæðaeftirlit sem áætlað er að kosti fyrirtækið
20?25 m.kr. á ári. Áætlanir um þessa þætti í innri rekstrarkostnaði RÚV
eru hins vegar það skammt á veg komnar að fjármálaráðuneytið telur ekki
fært að setja fram marktækt mat á áhrifum þeirra. Eins og áður getur er
auk þess áætlað að takmarkanir á auglýsingatímum í dagskránni kunni að
draga úr tekjum félagsins sem nemur 245 m.kr. en þessar takmarkanir eiga
að taka gildi árið 2014 samkvæmt frumvarpinu.
Starfsemi RÚV er rekin í mynd sjálfstæðs hlutafélags sem ætlað er að
sinna fjölmiðlaþjónustu innan þess fjárhagsramma sem félaginu hefur verið
settur. Fjármálaráðuneytið gengur því út frá því að tillögur í frumvarpinu
sem þrengja möguleika RÚV til að afla tekna af auglýsingum eða auka á
rekstrarkostnað þess feli jafnframt í sér að fyrirtækið dragi saman seglin
í rekstrinum til að mæta því á þeim sviðum sem viðeigandi þykir og að
slíkar breytingar í starfsemi hlutafélagsins hafi þar með í sjálfu sér
engin áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
Hvað varðar áhrif á útgjöld A-hluta ríkissjóðs vegna starfsemi
stofnana sem frumvarpið tekur til er einkum um það að ræða að gert er ráð
fyrir að ákvæði í frumvarpinu sem kveður á um mat fjölmiðlanefndar á
frammistöðu RÚV hafi í för með sér að stofnunin þurfi að ráða einn
sérfræðing til að annast um það verkefni. Útgjöld nefndarinnar vegna þess
eru áætluð um 10 m.kr.
Í forsendum fjárlaga 2012 er áætlað að útvarpsgjaldið skili 4.090
m.kr. álögðum tekjum en að þar af innheimtist 3.790 m.kr. Framlög til RÚV
í fjárlögum 2012 eru 3.100 m.kr. Verði allar innheimtar tekjur af
útvarpsgjaldinu látnar renna til RÚV frá og með árinu 2014 eins og lagt er
til í frumvarpinu munu útgjöld ríkissjóðs þar með hækka sem nemur um 690
m.kr. á ári miðað við þessar áætlanir. Svarar það til 22% hækkunar á
ríkisstyrknum til fyrirtækisins. Að meðtöldum kostnaði vegna
frammistöðumats af hálfu fjölmiðlanefndar mun afkoma ríkissjóðs því versna
um u.þ.b. 700 m.kr. á ári verði frumvarpið lögfest óbreytt. Hér er gengið
út frá því að RÚV innleiði þær auknu rekstrarskyldur sem frumvarpið felur
í sér á nokkrum árum samhliða því að draga úr þjónustu á þeim sviðum sem
helst er talin ástæða til vegna minni tekna af sölu auglýsinga. Að mati
fjármálaráðuneytisins liggja ekki fyrir viðhlítandi upplýsingar og
áætlanir af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins um það í hvaða
skyni þörf væri á að veita svo verulega hækkun á framlagi ríkisins til RÚV
sem frumvarpið felur í sér með því að ráðstafa til fyrirtækisins öllum
tekjum af útvarpsgjaldinu. Jafnvel þótt fyrirtækið þyrfti á engan hátt að
laga starfsemi sína að breyttu hlutverki og rekstrarskilyrðum vegna ákvæða
frumvarpsins, heldur ætti að mæta því að fullu með auknum ríkisframlögum,
verður ekki annað séð en að hækkun framlagsins yrði gróflega áætlað
helmingi meiri. Í ljósi þess að ríkisstjórnin hefur sett fram stefnumörkun
í ríkisfjármálaáætlun sinni um að ríkissjóður verði orðinn hallalaus árið
2014 hlýtur að þurfa að bregðast við til að afstýra svo verulegu fráviki
frá settum markmiðum.
